Об эффективной защите прав и законных интересов граждан и организаций можно говорить лишь в том случае, когда суды осуществляют качественное правосудие, т.е. дела рассматриваются квалифицированно. Качество правосудия зависит от многих факторов, начиная с подбора кадров и заканчивая информационно-техническим обеспечением. Однако одним из основополагающих факторов, влияющих на качество судебных решений, является разумная специализация судей, имеющая четкую организационно-правовую основу.
Значение специализации в области правоприменительной деятельности трудно переоценить. Нельзя быть высокопрофессиональным юристом одновременно в разных областях - уголовного, гражданского и налогового права.
Специализация судебной работы - принцип многоаспектный. Он должен последовательно реализоваться при решении комплекса вопросов, касающихся судоустройства, судопроизводства, организации работы органов судейского сообщества и т.д. (об этом будет сказано в дальнейшем). Но существуют определенные унифицированные принципы, которые необходимо учитывать в процессе специализации.
Во-первых, специализация должна быть разумной - не слишком узкой и не слишком широкой. Юриспруденция - это такая профессиональная область, где излишняя узость знаний не менее опасна, чем поверхностное всезнайство. При выборе оптимального уровня специализации должен быть один критерий: специализация должна способствовать максимально эффективному осуществлению правосудия, качественному рассмотрению судебных дел.
Во-вторых, специализацию следует проводить, главным образом, по материально-правовому признаку. Это обусловлено тем, что система права (и, соответственно, система юридических знаний) делится на отрасли и институты, в первую очередь, по предмету правового регулирования. В то же время следует учитывать, что иные факторы также могут оказывать уточняющее влияние на судебную специализацию.
В-третьих, организация судебной власти на основе разумной специализации не может не сопровождаться возникновением проблемных вопросов, требующих решения. При этом следует четко понимать, что существование данных вопросов не свидетельствует об ошибочности реализации принципа специализации. Это - естественный процесс совершенствования судебной системы. Эффективность этого процесса во многом зависит от выявления и решения сопутствующих проблем.
Как уже говорилось, судебная специализация - понятие комплексное. На некоторых, наиболее существенных, его аспектах остановимся подробнее.
Применение принципа специализации в судоустройстве. Поскольку судебная специализация должна иметь четкую организационно-правовую основу ее следует начинать на так называемом макроуровне, т.е. на уровне деления судебной системы на подсистемы. Речь идет о выделении в рамках судебной системы специализированных судов.
Важность такого подхода прекрасно осознают во всем мире. Поэтому в тех немногих зарубежных странах, где еще не существуют специализированные суды, идет серьезная законопроектная работа в этом направлении.
Система специализированных судов в России создана и эффективно работает. Иными словами, в этом отношении судоустройство, исторически сложившееся в нашей стране, отвечает современным принципале и является единственно серьезной основой для качественного правосудия. Учитывая это, зарубежные эксперты, ученые-юристы, судьи, анализирующие вопросы судоустройства с позиции повышения эффективности правосудия, едины во мнении, что судебная реформа должна идти по пути укрепления судебных подсистем, а не их объединения.
Есть ли необходимость в создании других специализированных судов в дополнение к тем, которые существуют сейчас? Зарубежный опыт в этом отношении имеется. К примеру, в Германии действуют административные, финансовые, патентные суды, суды по рассмотрению трудовых и социальных споров; в США существуют суды по делам о несостоятельности, налоговые суды и т.д.
Отвечая на вопрос, необходимо исходить из принципа разумности. Создавать системы специализированных судов на макроуровне следует лишь в том случае, когда, во-первых, существует достаточно крупная категория дел, специфика которых требует самостоятельного углубленного изучения и применения нормативно-правового материала; во-вторых, отраслевые особенности этой группы правоотношений предопределяют специфику судопроизводства; в третьих, в рамках государства имеются организационно-технические возможности и целесообразность создания судебной подсистемы.
Подходы к решению вопроса о создании новых специализированных судов можно проанализировать на примере дискуссии о целесообразности выделения административных судов как самостоятельной ветви судебной власти.
В настоящее время административные дела в сфере экономических отношений рассматриваются арбитражными судами. Для рассмотрения административных споров между гражданами-непредпринимателями и их объединениями, с одной стороны, и органами государственной власти и местного самоуправления - с другой, в рамках системы судов общей юрисдикции с принятием Федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации» будут созданы административные суды и коллегии в областных судах и Верховном Суде РФ.
Есть ли необходимость в создании системы административных судов как самостоятельной ветви судебной власти и, соответственно, в изъятии всех административных споров из юрисдикции общих и арбитражных судов? Во-первых, не вызывает сомнений, что административное право - огромный массив нормативного материала, специфика которого требует самостоятельного углубленного изучения. Во-вторых, отраслевые особенности административного права, регулирующего, как известно, властно-подчиненные отношения, требует создания особой судебной процедуры. Не случайно в Конституции России административное судопроизводство определено как самостоятельный вид судебной деятельности. Административное судопроизводство, в котором противостоят друг другу гражданин (юридическое лицо) и государство, призвано процессуальными средствами устранять существующее между ними фактическое неравенство. В частности, при рассмотрении административных дел должно быть меньше чистой состязательности и больше активности суда.
Указанные факторы позволяют говорить о наличии оснований для формирования самостоятельной системы административных судов. Единственное препятствие для этого - отсутствие в нынешних условиях третьего фактора, а именно: организационно-технических возможностей и целесообразности создания новой судебной подсистемы. Поэтому, думается, вопрос о формировании административной юстиции целесообразно отложить до возникновения соответствующих предпосылок.
Существование в российской судебной системе специализированных судов порождает некоторые проблемные вопросы. От того, насколько оперативно эти проблемы выявляются и решаются, зависит эффективность правосудия.
Так, в настоящее время наиболее актуальными являются вопросы единства правоприменительной практики судов разных систем и четкого разграничения подведомственности. На мой взгляд, решение этих проблем является одной из первостепенных задач нынешнего этапа судебной реформы.
Основной вопрос, касающийся принципа специализации в судопроизводстве — четкое разграничение подведомственности между судебными подсистемами.
Он возникает во всех странах, в которых имеются специализированные суды. При этом исходят из того, что юрисдикция каждой ветви судебной власти должна быть четко обозначена и все дела определенной категории должны рассматриваться тем и только тем судом, к подведомственности которого они отнесены.
Для чего это необходимо?
Во-первых, подведомственность является процессуальным средством, обеспечивающим реализацию принципа специализации. Каждое судебное дело должно рассматриваться тем судом, который специализируется на рассмотрении данной категории дел и, соответственно, имеет возможность наиболее квалифицированно их рассматривать.
Во-вторых, по общему правилу подведомственность должна быть императивной, чтобы исключалась возможность для недобросовестных сторон злоупотреблять своими правами и передавать спор на разрешение в «удобный» суд.
В-третьих, один и тот же спор не должен параллельно рассматриваться в разных судах. В противном случае по одному и тому же делу судами двух систем могут выноситься взаимоисключающие решения. Естественно, ни о каком уважении к такому правосудию говорить не приходится.
Если оценивать существующее сейчас разграничение подведомственности, в частности, между судами общей юрисдикции и арбитражными судами, то следует признать, что она нуждается в совершенствовании.
В настоящее время к подведомственности арбитражных судов отнесены экономические споры. В то же время этот материально-правовой критерий дополнен критерием субъективным. Арбитражные суды не вправе рассматривать те экономические споры, которые затрагивают интересы граждан, не являющихся предпринимателями. Непоследовательное разграничение подведомственности по материально-правовому признаку создает законодательную основу для рассмотрения экономических споров и арбитражными судами, и судами общей юрисдикции.
К чему это приводит?
Прежде всего, нарушается принцип специализации. Создаются условия для рассмотрения предпринимательских споров не теми судами, которые специализируются на их рассмотрении. Естественно, это отрицательно сказывается на качестве правосудия по этим делам.
Кроме того, недобросовестные стороны получают возможность выбрать «удобный» суд. В частности, одним из способов является использование абстрактного понятия «затрагивание интересов граждан». В принципе такие интересы могут быть обнаружены по любому экономическому спору.
Наконец, и это беспокоит больше всего, все чаще мы сталкиваемся с ситуациями, когда по одному и тому же предпринимательскому спору выносятся противоположные решения судом общей юрисдикции и арбитражным судом.
Судебная практика пытается в меру возможного устранять отрицательные последствия несовершенства закона. В частности, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа на протяжении нескольких лет при рассмотрении кассационных жалоб последовательно исходит из того, что согласно ст. 22 и 32 АПК РФ (статья была написана по старому АПК РФ 1995 г., в действующем АПК РФ 2002 г. в ст. 27 расширен субъектный состав участников арбитражного процесса, теперь в нем могут принимать участие образования, не имеющие статуса юридического лиа, и граждане, не имеющие статуса индивидуального предпринимателя - прим. Б.О.С.) участие граждан-непредпринимателей в арбитражном процессе ограничивается лишь в том случае, когда они выступают в качестве стороны или третьего лица с самостоятельными требованиям; действующее законодательство не запрещает привлекать граждан-непредпринимателей как третьих лиц без самостоятельных требований к участию в экономическом споре, рассматриваемом арбитражным судом. Однако это - лишь практика одного из судов. Очевидно, что совершенствование законодательства - удел законодательной власти.
В проекте нового АПК РФ предполагается отнести к подведомственности арбитражных судов все корпоративные споры. Скорее всего, также будет решен вопрос подведомственности экономических споров с иностранными предпринимателями. Однако указанные новеллы лишь частично решают обозначенную проблему Помимо корпоративных споров и дел с участием иностранных предпринимателей существует других экономических споров, которые могут возбуждаться по искам граждан, не являющихся предпринимателями.
Кроме того, согласно проекту нового АПК РФ предполагается предоставление индивидуальному предпринимателю права выбора судебной подведомственности.
В связи с этим, на мой взгляд, в интересах правосудия законодательное разграничение подведомственности? между судами общей юрисдикции и арбитражными судами должно бьпъ более четким и последовательным. Целесообразно императивно установить, что арбитражные суды рассматривают все экономические споры независимо от субъективного состава участников.
При этом, однако, необходимо глубоко исследовать вопрос о том. требует ли участие в споре гражданина-предпринимателя введение в арбитражное судопроизводство каких-либо процессуальных особенностей. Если да, то соответствующие нормативные правила должны быть созданы.
Применение принципа специализации в организации работы в органах, судейского сообщества. Судейское сообщество в нашей стране образуют судьи федеральных судов всех видов и уровней, а также судьи судов субъектов Российской Федерации. Согласно ст. 4 Закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» основными задачами органов судейского сообщества, в частности, является содействие совершенствованию судебной системы и судопроизводства; участие в организационном, кадровом и ресурсном обеспечении судебной деятельности; утверждение авторитета судебной власти, обеспечение выполнения судьями требований, предъявляемых кодексом судейской этики.
Таким образом, органы судейского сообщества призваны играть первостепенную роль в повышении эффективности правосудия.
Судейское сообщество объединяет всех судей. Поэтому его органы в процессе своей деятельности решают два вида вопросов: во-первых, вопросы, имеющие общее значение для всех ветвей судебной власти; и, во-вторых, специальные вопросы, касающиеся только судов определенного вида или уровня. Естественно, специальные вопросы должны решаться в особом организационном порядке. Эффективность работы органов судейского сообщества во многом зависит от того, насколько адекватно выявлены и разделены общие и специальные вопросы, а также от того, обеспечены ли они соответствующей процедурой.
Анализируя новое законодательство о судебной системе и органах судейского сообщества, необходимо отметить тенденцию увеличения количества вопросов и задач, являющихся общими для всех ветвей судебной власти. Это потребовало изменения принципов и порядка формирования и деятельности органов судейского сообщества. В частности, назначение судей, их квалификационная аттестация, а также привлечение судей к дисциплинарной ответственности отнесены к общим вопросам. Поэтому законодательно изменился порядок формирования и деятельности квалификационных коллегии. Так, если до принятия Закона «Об органах судейского сообщества» часть кадровых вопросов решалась Высшей квалификационной коллегией на заседаниях секций общих, арбитражных либо военных судов, то теперь все вопросы, отнесенные к компетенции Высшей квалификационной коллегии, будут рассматриваться исключительно на пленарных заседаниях. Если раньше в субъектах Российской Федерации действовали самостоятельные квалификационные коллегии для судов общей юрисдикции и арбитражных судов, то сейчас в каждом субъекте будет создана единая квалификационная коллегия для всех судей.
В то же время, следуя этой определяющей тенденции, нельзя забывать о том, что существование в российской судебной системе специализированных судов порождает немало специальных вопросов, решение которых требует особого подхода в рамках органов судейского сообщества.
Важность данной проблемы можно проиллюстрировать на примере организации работы по оценке профессиональной подготовленности кандидатов на должность судьи.
Ранее уже говорилось о том, что судебная работа требует специализации. В связи с этим очень важно, чтобы судьями назначались юристы, профессионально подготовленные к выполнению соответствующей работы. В частности, судьями общей юрисдикции должны становиться юристы, квалифицированные в области уголовного права и процесса, общегражданского права и процесса; в арбитражные суды должны приходить юристы, специализирующиеся на экономических спорах, и т.д. Иными словами, квалификационные коллегии должны проводить целевую проверку профессиональной подготовленности кандидата на судейскую должность.
Решение этой задачи требует комплексного подхода.
Во-первых, необходимо исходить из того, что судьей суда определенной ветви судебной власти может быть назначен только тот кандидат (не являющийся судьей), который сдал соответствующий квалификационный экзамен. Например, если кандидат претендует на должность арбитражного судьи, то он должен сдать экзамен на должность судьи арбитражного суда. Проведение общих экзаменов, дающих право на работу в любом суде, будет способствовать подбору кадров без учета принципа специализации, что в конечном итоге отрицательно скажется на качестве правосудия. С одной стороны, в суды будут приходить юристы, не имеющие должной квалификации в профилирующих отраслях права. С другой - будут созданы искусственные препятствия для достойных кандидатов.
Редакция статей Закона о статусе судей и Закона об органах судейского сообщества, регламентирующих отбор кандидатов на должность судьи и порядок сдачи квалификационного экзамена, не дает однозначного ответа на вопрос о том, каким должен быть квалификационный экзамен: общим или специализированным. В этой ситуации определяющее значение будет иметь официальное толкование соответствующих правовых норм. Один шаг в направлении признания необходимости специализированного экзамена уже сделан. 17 января 2002 г. Высшая квалификационная коллегия судей утвердила Положение об экзаменационных комиссиях по приему квалификационного экзамена на должность судьи, в котором указано, что в удостоверении о сдаче квалификационного экзамена должно быть отмечено, на должность судьи какого суда (арбитражного или общей юрисдикции) сдан экзамен.
Во-вторых, содержание экзаменационных билетов должно определяться тем, на какую судейскую должность (судьи общей юрисдикции или арбитражного суда) претендует кандидат. Очевидно, что нет никакой необходимости проверять у претендента на должность арбитражного судьи знание уголовного права, а у кандидата в суд общей юрисдикции - знание корпоративного права или законодательства о банкротстве.
В-третьих, поскольку квалификационный экзамен должен быть специализированным, экзаменационная комиссия также должна быть специализированной.
Последние два вопроса законодательно не регламентированы. Поэтому целесообразно, чтобы они были отражены в нормативных документах, утверждаемых Высшей квалификационной коллегией судей.
Ю.В. Романец, д.ю.н., профессор, председатель Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа. Специализация в судебной деятельности как средство повышения эффективности правосудия