Правительство в зарубежных странах представляет собой коллегиальный исполнительный орган власти. Для определения места правительства в системе государственных органов необходимо проанализировать его отношения с парламентом, главой государства, органом конституционного надзора (такой орган существует не во всех странах) и политическими партиями.
Отношения правительства с парламентом зависят от формы правления. В президентских республиках правительство, возглавляемое президентом, формируется внепарламентским путем и не несет за свою деятельность ответственности перед парламентом. Юридически в этих странах правительство должно только исполнять законы, принимаемые парламентом. Поэтому само правительство, согласно применяющемуся в президентских республиках принципу разделения властей, рассматривается как исполнительный орган, лишенный каких-либо средств воздействия на законодательное учреждение, кроме права отлагательного вето.
Президентская модель правительства предполагает создание системы, при которой обе "ветви власти" - законодательная и исполнительная - действуют независимо друг от друга, но имеют возможность уравновешивать одна другую. "Система сдержек и противовесов", как ее называют в США, исходит из предположения об идентичном правовом положении высших органов государства.
Определение фактического объема полномочий правительства зарубежных стран не может быть осуществлено посредством анализа самих конституционных текстов. Для этого необходимо исследовать реальную деятельность правительства. Для всех стран характерен разительный разрыв между юридическим и фактическим статусом правительства.
По общему правилу в унитарных государствах предметная компетенция правительства не определяется, так как законодатель исходит из предположения о том, что границы между исполнительной, законодательной и судебной властями совершенно очевидны. Более того, многие зарубежные конституции все исполнительные полномочия вручают главе государства, хотя фактически они всегда осуществляются правительством.
Некоторые конституции наделяют правительство чисто совещательными функциями, конструируя его как некий консультативный орган при главе государства. Так, Конституция Дании 1953 года устанавливает: "Король облечен верховной властью в отношении всех дел Государства с ограничениями, определенными настоящей Конституцией; эту власть он осуществляет через министров". Норвежская Конституция тоже предоставляет исполнительную власть королю (§3), а о правительстве - государственном совете -говорит очень мало, сводя в конечном счете его роль к подаче советов суверену.
В ряде зарубежных конституций кратко определяется компетенция правительства. Так, ст. 20 Конституции V Французской Республики гласит: "Правительство определяет и осуществляет политику Нации. В его распоряжении находятся административные органы и вооружен ные силы". Однако в современной Франции почти вся реальная государственная власть сосредоточена в руках президента. В некоторых странах (например, Панама) конституции содержат статьи, устанавливающие предметную компетенцию правительства, но приводимые ими перечни носят сугубо формальный характер. В государствах с федеративной формой государственного устройства полномочия правительства также, за редким исключением (Швейцария), не определяются. Конституции этих стран ограничиваются разграничением компетенции между союзом и субъектами федерации.
Фактическое положение правительства в зарубежных странах не может быть абсолютно точно определено, поскольку границы осуществления властных функций органом, являющимся главным инструментом осуществления власти, весьма подвижны и изменчивы. В унитарных странах объем полномочий правительства устанавливается в процессе осуществления властных функций всеми высшими органами государственной власти. В федеративных государствах при демократическом режиме объем полномочий правительства зависит не только от фактического разграничения функциональной и предметной компетенции высших органов государственной власти, но и от распределения компетенции между союзом и субъектами федерации.
Правительство федеративного государства в сфере осуществления внешних функций обладает такими же полномочиями, как и правительство унитарного государства. В сфере же осуществления внутренних функций объем полномочий федеративного правительства уже, чем унитарного.
В системе высших органов власти зарубежного государства правительство является наиболее активным и динамичным элементом, в наименьшей степени подверженным правовой регламентации. Оно стоит над всеми другими высшими органами государства. Не будучи подвержено контролю со стороны, правительство имеет возможность само определять объем своих полномочий. Рассмотрим важнейшие функции правительства зарубежных государств. Управление государственным аппаратом является одной из основных функций правительства. Правительство не только играет решающую роль в деле комплектования всего государственного аппарата, но и руководит его деятельностью. Современный государственный аппарат, приспособленный для осуществления многообразных государственных функций, не только велик численно, но и очень сложен в чисто организационном отношении. Правительство, являющееся прежде всего политическим учреждением, направляет и координирует деятельность государственного аппарата через министерства, департаменты, штабы и другие ведомства. По отношению к государственному аппарату правительство выступает в качестве центра, который на основании полученной им информации принимает решения, осуществляемы е различными звеньями этого аппарата.
Исполнение законов по букве конституций - важнейшая функция правительства. Подобное утверждение является аксиомой для классического государствоведения, строго придерживавшегося принципа разделения властей. Согласно традиционной теории правительству вверяется исполнительная власть, т.е. ему вменяется в обязанность заботиться о должном исполнении законов, принимаемых парламентом.
Контроль над законодательной деятельностью парламента фактически превратился в самостоятельную функцию правительства. Этот контроль осуществляется по двум главным направлениям.
Во-первых, правительство является главным источником законодательной инициативы. В президентских республиках эта сторона деятельности правительства носит более сдержанный характер, что объясняется отсутствием парламентской ответственности и связанным с ней непарламентским способом формирования правительства. В парламентарных странах правительство является фактически единственным субъектом законодательной инициативы.
Во-вторых, правительство оказывает решающее воздействие на законодательный процесс. В президентских республиках правительство осуществляет этот контроль в меньшей степени и в иных формах, чем в парламентарных странах, но он все же достаточно эффективен. По общему правилу в президентских республиках правительство использует для этого право вето и непосредственные контакты с парламентариями. Партийные фракции играют значительно меньшую роль, в то время как в парламентарных странах именно фракции являются главным средством, с помощью которого правительство контролирует законодательный процесс.
Правительства в зарубежных странах во все возрастающей степени занимаются нормоустанавливающей деятельностью и активно вторгаются в сферу исключительной компетенции парламента.
Нормоустанавливающая деятельность правительства является одним из основных направлений в его работе. Правительство -автор большей части нормативных актов, действующих в любом зарубежном государстве. Нормоустанавливающая деятельность правительства может быть подразделена на три основные отрасли:
1. Правительство издает различного рода нормативные акты на основе и во исполнение парламентских законов. Речь идет в данном случае о нормативных актах, принимаемых по вопросам, не входящим, как правило, в сферу исключительной компетенции парламента. Правительственные акты этой группы носят подзаконный характер.
2. Правительство издает нормативные акты по прямому или косвенному уполномочию парламента. Такое уполномочие на издание нормативных актов может быть прямо выражено в парламентском законе либо оно подразумевается, если закон сформулирован неопределенно. Во Франции такие законы называются "законами-рамками", в англосаксонских странах - "скелетным законодательством". Правительство таким образом получает уполномочие на издание нормативных актов по предметам правового регулирования, относящимся к исключитель ной компетенции парламента. Парламент в данном случае делегирует правительству свои полномочия прямо либо косвенно.
3. Правительство издает нормативные акты, содержащие в себе общие правила поведения по вопросам, входящим в исключительную компетенцию парламента, без какого бы то ни было уполномочия со стороны последнего. Парламенту предоставляется право молчаливо согласиться с вторжением правительства в сферу его полномочий.
Второй и третий виды нормоустанавливающей деятельности правительства - делегированное законодательство - в современную эпоху являются главными формами его нормоустанавливающей деятельности. В Великобритании делегированное законодательство получило широкое распространение и осуществляется всеми звеньями правительственного аппарата. Субъектами этого законодательства являются министры, которые имеют право переуступать свое право на издание нормативных актов главам подчиненных им учреждений и ведомств, которые в свою очередь могут передавать это право нижестоящим ведомствам, в результате чего возникает многоступенчатая субделегация.
Субъектами делегированного законодательства являются также органы местного управления. Акты делегированного законодательства в Великобритании по своему числу намного превосходят парламентские законы. Парламентский и судебный контроль над делегированным законодательством, юридически существующий в Великобритании, на практике применяется слабо.
В США делегированное законодательство осуществляется как президентом, так и главами исполнительных департаментов и многочисленных федеральных агентств. Издаваемые в этом порядке указы, приказы, прокламации, военные приказы, директивы, регламенты и т. д. обладают такой же юридической силой, как и акты конгресса. Пределы делегированного законодательства не установлены.
В V Французской Республике основными субъектами делегированного законодательства являются президент, премьер-министр и министры, которые издают ордонансы, декреты, решения, постановления, циркуляры, инструкции, регламенты и т.д. Делегированное законодательство во Франции не только по своему объему и значимости превосходит нормоустанавливающую деятельность парламента, но и трудно контролируемо. Составление и исполнение бюджета является чисто правительственным полномочием, поскольку роль парламента в этом процессе фактически номинальна.
Составление доходной и расходной частей бюджета осуществляется различными административными ведомствами, а окончательный проект представляется на утверждение правительства министерством финансов. Прохождение проекта бюджета через парламент иногда представляет собой чисто формальную процедуру, так как принятие поправок и дополнений к нему - явление достаточно редкое. Парламент лишь утверждает бюджет, составленный правительством.
После утверждения бюджет полностью выходит за сферу деятельности парламента, его исполнение целиком сосредоточено в руках правительства и подчиненного ему административного аппарата. Формально принадлежащее парламенту право контроля за исполнением бюджета не всегда эффективно. Осуществление внешней политики в современных зарубежных странах прежде всего входит в компетенцию правительства.
В одних государствах прокуратура связана с судебной властью, другие отдали предпочтение связи ее с исполнительной властью, а в некоторых странах мы наблюдаем связи прокуратуры с законодательной властью.
Вообще, в отличие от судопроизводства, зародившегося в далеком прошлом, прокуратура в механизме государственности возникла сравнительно недавно (в странах Европы создание прокуратуры относится к ХVI-ХIХ вв.). Считается, что первая прокуратура появилась во Франции в ХIV в. Король Филипп V Ордонансом от 25 марта 1302 г. учредил прокуратуру как орган представительства интересов монарха. В дальнейшем прокуратура Франции претерпевала различные преобразования. Тем не менее, ее основное предназначение оставалось неизменным: обеспечение незыблемости держателя верховной власти в государстве. Эти функции прокуратуры были особенно важны в связи с распространением казнокрадства и взяточничества, бороться с которыми представлялось возможным лишь с помощью специальной государственной службы. Не случайно именно прокуратура Франции послужила образцом для создания аналогичных правовых институтов в других странах, в том числе в России.
Анализ мирового опыта прокурорского надзора, позволяет выделить следующие его основные типы:
• Североевропейский тип (фискально-контрольный) - основная деятельность прокуратуры сводится к контролю за функционированием аппарата государственной власти, в связи с чем уголовно-процессуальная составляющая находится на втором плане.
• Французский тип - прокуратура является институтом уголовного преследования, как на стадии следствия, так и судебного разбирательства; участником гражданского и административного процесса; надзорной инстанцией по судебным делам.
• Английский тип - основная задача прокуратуры сводится к представлению интересов государства в суде; общенадзорные функции рассматриваемого института в данной системе отсутствуют.
Международная практика отводит органам прокуратуры весьма ограниченную сферу компетенции: уголовно-правовую.
Нередко конституции зарубежных государств упоминают о прокуратуре в разделе о судебной власти, поскольку там органы прокуратуры входят в судебную систему (Испания, Латвия, Грузия). В Греции имеется генеральный прокурор при Ареопаге (Верховном суде), прокуроры при апелляционных и окружных судах.
Конституция Японии (1947) посвящает прокуратуре одну строчку: "Прокуроры должны следовать правилам, устанавливаемым Верховным судом".
В ряде государств прокуратура входит в исполнительные органы власти в составе министерства юстиции (Австрия, Бельгия, Дания, Франция, Германия). В Италии, Румынии прокуратура занимает промежуточное положение между исполнительной и судебной властью. В судах Италии, например, обвинение по уголовным делам поддерживают прокуроры либо назначенные преторами другие государственные служащие, в том числе офицеры полиции. Действующие при кассационном и апелляционных судах генеральные прокуроры, а при трибуналах республиканские прокуроры, находятся в подчинении министра юстиции.
Генеральный атторней Канады, на аппарат которого возлагается поддержание обвинения и надзор за следствием, возглавляет Министерство юстиции.
В отдельных странах прокуратуры вовсе нет, но есть разветвленная сеть иных структур. Конституция США ничего не говорит о прокуратуре, поскольку там (а также в Великобритании, Канаде) действует институт атторнеев - консультанты органов власти, осуществляющие функции уголовного преследования и обвинения.
Испанская Конституция (1978) в разделе "О судебной власти" подчеркивает, что прокуратура должна способствовать отправлению правосудия в целях защиты законности, прав граждан и общественных интересов, охраняемых законом. Генеральный прокурор назначается королем по предложению правительства с учетом мнения Генерального Совета судей.
По-разному за рубежом организовано и расследование уголовных дел. В Германии расследование ведут в основном полицейские службы. По небольшому числу сложных дел расследование ведется прокуратурой с участием полиции. В некоторых случаях в порядке "судебного расследования" следственные действия осуществляются судьями-дознавателями, обязанности которых выполняют обычные участковые судьи.
В США расследование ведут федеральное бюро расследования (ФБР) и множество других федеральных служб, а также независимые друг от друга полицейские учреждения, которые подчиняются либо властям штата, либо местным властям. Аресты, обыски и другие следственные действия производятся полицией с санкции суда. В ряде случаев предварительное расследование осуществляется аппаратом федерального атторнея (имеются в каждом федеральном судебном округе), либо генерального атторнея штата, либо местного атторнея (графства, города и т.д.). Департамент (министерство) юстиции возглавляет назначаемый президентом страны генеральный атторней США. Во многих штатах имеется Большое жюри, состоящее из 12-23 присяжных, которые проверяют наличие у обвинения доказательств для передачи дела в суд (иногда Большое жюри может выступать и в качестве органа расследования).
На атторнеях лежит обязанность по поддержанию обвинения в суде. Они вправе обжаловать приговоры по уголовным делам, кроме оправдательных, вынесенных судом присяжных. Федеральные атторнеи назначаются президентом США с согласия сената. В большинстве штатов и на местном уровне атторнеи выбираются населением.
В Греции функционирует система административной юстиции, возглавляемая Государственным советом, который вправе отменять административные акты, принятые с нарушением закона или в результате злоупотребления властью. Аналогичными функциями на местах обладают административные суды (налоговые суды). Расследование большинства уголовных дел проводит полиция (в крупных городах) либо жандармерия (в остальных городах и в сельской местности). По сложным уголовным делам расследование поручается следственным судьям.
В Италии расследование уголовных дел проводится органами судебной полиции, преторами (единоличный судья в претории), республиканскими прокурорами и следственными судьями.
В Испании уголовные дела расследует судебная полиция, а по наиболее сложным преступлениям - следственные судьи, которые входят в судейский корпус, но не могут участвовать в разбирательстве расследованных ими дел.
С организационной точки зрения Генеральный прокурор может, например, назначаться Президентом республики по предложению Высшего судебного совета (Болгария), Национального совета (Словакия), избираться Скупщиной (Югославия), Государственным собранием по представлению Президента республики (Венгрия). Вопрос заключается в том, перед кем должен отчитываться Генеральный прокурор - непосредственно перед парламентом, либо перед исполнительной властью. Наделение Министра юстиции в ряде стран полномочиями Генерального прокурора порождает противоречие, поскольку членство в правительстве ставит под вопрос независимость прокурора.
В Германии нет федерального базового закона о прокуратуре, который комплексно регулировал бы ее деятельность, как на федеральном уровне, так и на уровне отдельных земель. Деятельность прокуратуры в Германии регулируется Конституцией страны, Конституциями земель, нормативными распоряжениями Федерального министерства юстиции Германии и органов юстиции земель и другими нормативными актами.
Форма организации прокуратуры и возложенные на неё функции зависят от истории страны, экономического развития, правовой культуры. Но единой остается цель: создание подлинных гарантий для обеспечения законности и правопорядка, эффективной защиты прав и свобод человека и гражданского общества. Исходя из целей закрепленных в конституциях и законах, определяются и функции прокуратуры, а исходя из исполняемых функций, можно прийти к выводу о том, что в мире сложились две основные модели прокуратуры: первая модель рассматривает прокуратуру как орган надзора за законностью, вторая - как орган уголовного преследования (КНР, КНДР и др).
Во Франции прокуратура входит в состав Министерства юстиции. Ее деятельность регулируется различными общими законодательными актами (ордонансами) и отраслевым законодательством. Структура прокуратуры Франции совпадает со структурой судебной системы. Все прокуроры назначаются и смещаются Президентом республики по рекомендации министра юстиции. Генеральному прокурору подчиняются все должностные лица прокуратуры в пределах компетенции апелляционного суда.
Практика подтверждает вывод о том, что объем полномочий прокуратуры в разных странах существенно различается. В то же время есть так называемые ключевые и неделимые функции, которые прокурор осуществляет практически повсеместно либо единолично, либо во взаимодействии с другими органами, например следственным судьей. Прежде всего, имеются в виду принятие решения об уголовном преследовании, поддержание обвинения в суде, подача протестов на судебные решения.
Прокуратура в большинстве государств — это орган, обеспечивающий частный паритет между интересами правоохранительных органов и правами лица, привлеченного к уголовной ответственности. Общепризнанно, что одна из главных задач прокурора — это достижение справедливости и защита свободы.
Общей чертой прокурорской деятельности является участие прокурора в процессе выработки уголовной политики, в даче рекомендаций по применению правовых норм, конструктивной критике действий органов государственной власти и управления.
Прокуратура играет важную роль в оказании помощи жертвам преступлений, определяя направления политики государства по отношению к ним. Практически повсеместно прокуратура защищает интересы граждан, участвуя в уголовном и гражданском судопроизводстве.
В законодательстве почти всех европейских государств и многих других стран закреплены и реализуются на практике принципы ее объективности, беспристрастности и независимости. Прокуратура независима (или же стремится быть таковой) от любой внешней власти, в том числе политической. В настоящее время едва ли не повсеместно законодательство о прокуратуре развивается в том направлении, чтобы обеспечить гарантии невмешательства законодательной и исполнительной ветвей власти в содержательную деятельность прокуратуры. Полномочия как законодательной, так и исполнительной власти определяются таким образом, чтобы они не имели правовых оснований вмешиваться в прокурорскую деятельность. Во всяком случае для такого вмешательства определяются конкретные границы.
Общим для всех прокуратур является также принцип действенности. Основная задача прокуратур — защита общества от преступности. Решая эту задачу, прокуратура сама определяет конкретные, не противоречащие закону и ее правовому статусу меры противодействия преступности.
Особое значение в зарубежных странах отводится вопросу взаимодействия органов прокуратуры с полицией. При всем многообразии форм необходимо отметить, что общим в этом вопросе для большинства зарубежных стран является понимание и законодательное закрепление того, что прокуратура есть и будет практически единственным органом контроля за полицией, соблюдения ею Закона, за реализацией основных нормативных актов по защите прав и свобод человека.
В целом, в мире нет единой схемы, определяющей полномочия и задачи прокуратуры. Так, например, Португалия, является членом Совета Европы и Европейского Союза. В государственном устройстве данной страны прокуратура занимает совершенно уникальное место, не относясь ни к одной из ветвей власти, обладая функциями, максимально схожими с полномочиями органов российской прокуратуры, и в чем-то их даже превосходящими. Эта уникальность закреплена в Конституции Португалии, гл. 4 которой посвящена исключительно прокуратуре. В частности, в ст. 221 закреплены следующие функции и статус прокуратуры: в компетенцию прокуратуры входит представительство государства, осуществление уголовного преследования, защита демократической законности и интересов, определяемых законом. Прокуратура обладает собственным статусом и автономией в рамках закона.
Представителями прокуратуры являются подчиняющиеся друг другу в порядке субординации ответственные магистраты, и они не могут быть переведены, временно отстранены от должности, уволены на пенсию или в отставку, за исключением случаев, предусмотренных в законе. Наказание, введение в должность, перевод и передвижение по службе представителей прокуратуры и применение дисциплинарных мер входит в компетенцию ведомства Генерального прокурора.
Основные обязанности органов прокуратуры включают в себя: представительство государства, юридически недееспособных и пропавших лиц; представительство рабочих и членов их семей в делах по защите их социальных прав. Наиболее существенная сфера вмешательства Генерального прокурора — защита прав несовершеннолетних в суде по делам об усыновлении, ответственности родителей, выплаты алиментов, а также по вопросам защиты, помощи и образовательных мер.
Ведомство Генерального прокурора вмешивается в данные дела путем применения мер правовой защиты, в том числе, возбуждая уголовные дела. Оно оказывает содействие и осуществляет координацию действий по предотвращению преступности, защите демократической законности, обеспечению полного соответствия закону деятельности государственных органов и граждан вообще. Вместе с тем оно предоставляет юридические заключения по проектам законов и соответствию международных конвенций и соглашений внутреннему законодательству; осуществляет внесение протестов по любым незаконным решениям судов; практикует обращение в Конституционный суд, в случае, если обычные суды отказались вынести решение на основании тех или иных положений внутреннего или международного права; осуществляет надзор за законностью деятельности судебной полиции; участвует в выработке генеральной линии по вопросам уголовной политики и предотвращения преступлений.
Не существует и стандартов ООН в области организации, структуры и функций прокуратуры. В документах восьмого Конгресса ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями указывалось, что они рекомендованы “для принятия решений и их осуществления на национальном, региональном и межрегиональном уровнях, с учетом политических, экономических, социальных и культурных особенностей и традиций каждой страны”.
Следует также отметить, что в Бразилии в 1988 г. специально были внесены изменения в Конституцию, чтобы закрепить специфическое место прокуратуры в государственной структуре. Данное учреждение называется Публичным (общественным) министерством, в функции которого входит не только поддержание государственного обвинения по уголовным делам, но административный контроль по вопросам, касающимся гражданских свобод, защиты общественных интересов, общественных доходов и коллективных прав.
О независимости органов прокуратуры свидетельствует тот факт, что прокурорские работники назначаются пожизненно. В ст. 127 Конституции Бразилии роль данного государственного института определена, как “исключительная для правовой деятельности государства, поскольку он отвечает за защиту правопорядка, демократического режима, социальных и неотъемлемых личных интересов”.
Таким образом, место прокуратуры в современном обществе определяется с учетом ее длительной эволюции. Прокуратура (или органы выполняющие сходные с ней функции независимо от их названия) повсюду представляет собой институт, порожденный объективными потребностями, характером и уровнем развития определенного государственного механизма. Нельзя не учитывать при этом экономические условия, характер общества, его культуру, исторические традиции, менталитет граждан.
3. Задача:
Сейм Литовской Республики большинством голосов принял постановление о прекращении полномочий Президента, т.к. состояние здоровья не позволяли ему исполнять обязанности главы государства. Правомерно ли такое решение?
Не правомерно. В соответствии со ст. 74, 86 Конституции Литвы Президент Республики может быть досрочно отстранен от обязанностей только в случае грубого нарушения им Конституции или присяги, а также в случае выявления факта совершения преступления. Вопрос об отстранении Президента Республики от обязанностей решается Сеймом в порядке процесса импичмента.
Библиографический список литературы
Бессарабов В. Г. Динамика становления и развития российской прокуратуры. //"ПРАВО И ПОЛИТИКА". – 2001-№3.
Зайков С. Ю. Прокурорский надзор: российский опыт и международная практика. -М.: Спутник+, 2001.
Мишин A.A. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Издание пятое перер. и доп. -М.: ЗАО Издательство "Белые альвы", 1996.
Новые конституции стран СНГ и Балтии. Сборник документов. Выпуск 2. - М., 1997.
Органы прокуратуры РФ и Соединенных Штатов Америки (Правовые основы, структура, направления деятельности). - М., 1996.
Правительство, министерства и ведомства в зарубежных странах. - М., 1994.
Пилипенко А.Н. Конституционная регламентация статуса исполнительной власти в зарубежных странах. - М., 1996.