Введение
Возникновение и развитие административного права в Германии как самостоятельной отрасли права приходится на первую половину XIX века. В настоящее время значение этой отрасли права в ФРГ возросло настолько, что практически все социально-экономические "управленческие" отношения в этой стране регулируются административным правом. Быстрый рост функций и полномочий исполнительных органов власти в Федеративной Республике. Германия, как, впрочем, и в других западноевропейских странах (как в количественном так и в качественном отношениях), поставил на повестку дня вопрос о придании деятельности по так называемому публичному управлению четкого юридического обоснования. Эту функцию, по мнению немецких юристов, должно выполнять и в настоящее время успешно выполняет административное право.
Для того чтобы понять значение административного права в современной Германии, необходимо рассмотреть его систему и основные институты. Наиболее интересными и актуальными из них нам представляются положения особенной части административного права.
Если законодательные акты, относящиеся к общему административному праву, содержит предписания, имеющие значение для всех областей административного права, акты особенной части посвящены регулированию отдельных областей деятельности администрации.
Традиционно под особенным административным правом понимается система законодательных норм, которые в своей совокупности охватывают материальные задачи администрации.
В состав особенного административного права входят:
коммунальное право
полицейское право
право охраны общественного порядка
право публичной службы
строительное право
право уличного и дорожного движения
право регионального и земельного планирования
право хозяйственного управления
экологическое право
Разумеется, особенная часть административного права не может существовать в абстракции. Оно неразрывно связано с общей его частью.
В настоящей работе рассматриваются наиболее интересные области особенного административного права Германии:
полицейское право
право охраны общественного порядка
чиновное право
1 Полицейское право и право охраны общественного порядка
Цель, с которой устанавливаются положения полицейского права и права охраны общественного порядка, является защита от опасностей, т.е. обеспечение безопасности.
Под опасностью понимается положение, которое согласно разумной, основанной на общем жизненном опыте оценке может в ближайшее время повлечь ущерб для общественной безопасности и порядка.
Определяя сущность общественного порядка как юридической категории, что необходимо постольку, поскольку речь ведется о праве охраны общественного порядка, следует ввести следующую дефиницию: под общественным порядком понимается совокупность лежащих в рамках конституционного порядка правил поведения отдельных лиц в обществе.
Полицейское право и право охраны общественного порядка регулируют превентивную деятельность полиции и органов охраны порядка (к примеру, служба надзора за промыслами и ремеслами). Репрессивные же ее меры полиции определяет, в основном, УПК.
Полицейские законы принимаются землями.
Действия полиции имеют субсидиарный характер по отношению к деятельности органов охраны порядка. Полиция действует лишь тогда, когда опасность не может быть устранена иными органами власти.
В отличие от российского, германское полицейское право проводит различие между задачей и правомочием. Общее определение задачи не дает право вмешиваться в дела частных лиц. То есть полиция не может вмешаться в частную жизнь под предлогом абстрактной защиты от опасности, т.е. выполнения основной своей задачи.
Такого рода вмешательство допустимо исключительно при конкретно определенных обстоятельствах: пребывании в помещении лица, совершившего преступление, хранении там опасных предметов и т.п.
Полицейское право регулирует круг лиц, к которым может быть применена конкретная полицейская мера. В этой связи, различают три категории лиц:
1 ответственные за неправомерное поведение
2 ответственные за фактические обстоятельства, создающий опасность порядку, но не ответственные за неправомерное поведение
3 не несущие ответственность
В первом случае необходимо действие лица, вызвавшее опасность. При втором варианте к устранению опасности может быть привлечено лицо, являющееся собственником вещи или силы, от которой исходит опасность. Третья категория лиц не имеет отношения к источнику опасности, но оно может быть привлечено к ее устранению, если этого невозможно требовать от лиц первой или второй категорий.
2 Право публичной службы
В Германии, как и во многих государствах Западной Европы, институт профессионального чиновничества (чиновное право) структурно является одной из важнейших частей Особенной части административного права. Теоретическому исследованию правовых вопросов публичной службы Германии, проблемам современного чиновного права, профессионального чиновничества, установления правового статуса чиновников и других лиц, находящихся на публичной службе, в немецкой литературе посвящено множество работ, учебников, практических пособий'. В Высшем административном суде Германии также анализируются и решаются многие вопросы применения действующего законодательства о профессиональном чиновничестве. С объединением Германии в 1990 г. вопросы публичной службы стали обсуждаться еще более активно. В новых землях ФРГ последние годы происходило становление нового законодательного регулирования публично-служебных отношений. Некоторые аспекты публично-служебного законодательства ФРГ рассматривались и российскими учеными. Например, согласно п. 1 ст. 75 Основного закона Германии, Федерация определяет «рамочную» компетенцию для установления правоотношений на государственной службе в землях, общинах и других образованиях и организациях государственного права. Закон о правовом положении государственных служащих (закон-рамка) закрепляет руководящие и объединяющие начала чиновного права ФРГ. В гл. 1 этого Закона (§ 1—120) содержатся положения, адресованные законодателю земель, который разрабатывает и принимает действующие на своей территории законы о государственной службе; вторая глава упомянутого Закона (§ 121—133) включает в себя предписания, действующие непосредственно и единообразно как в Федерации, так и в землях Германии.
Согласно ст. 174 а Основного закона Германии, Федерация имеет конкурирующее законодательство в области оплаты служебной деятельности и обеспечения государственных служащих на государственной службе. Федеральный закон о должностных окладах государственных служащих оптимальным образом объединил федеральное и земельное законодательства в данной сфере. Земельные законы о должностных окладах лишь незначительно отличаются от федерального.
Правовое положение государственных служащих земель в Германии и подчиненных этим органам земель коммунального самоуправления непосредственно регулируется их собственными законодательными актами, при этом Федерация имеет право принимать нормативные акты, устанавливающие лишь рамочные предписания и нормы. Однако в данном случае имеются два ограничения:
а) в издании федеральных нормативных актов должна быть реальная потребность, т.е. принятие закона обусловлено необходимостью урегулирования отношений на государственной службе;
б) устанавливаются только те рамочные нормативные акты и предписания, которые не затрагивают прав и свобод граждан, а относятся лишь к определению правового положения государственных служащих.
Анализ современного законодательства о государственной службе в России и содержащихся в научных трудах предложений ученых приводит к однозначному выводу, что реформирование государственной службы проводится сегодня в большей мере с учетом опыта ФРГ. Однако, заимствуя полезное из законодательства о публичной службе Германии (или какой-то другой страны), не следует повторять чужих ошибок. В Германии, например, на протяжении нескольких лет идет дискуссия о ликвидации чиновников, т.е. специального вида государственных служащих, имеющих особый статус. Как правило, эти требования обосновываются наличием у чиновников многих «привилегий», «неповоротливым и громоздким персоналом управления», «многочисленностью чиновников» и пр.
Кроме того, важно учитывать специфические условия современной российской государственно-правовой, политической и общественной ситуации. Да и мировая практика реформирования института государственной службы показывает, что в каждой стране, несмотря на учет традиционных положений публичной службы, в принимаемых новых законах содержатся определенные особенности правового государственно-служебного регулирования. Видный немецкий ученый-административист профессор У. Баттис отмечает, что земельные законы о чиновниках новых земель Германии не ограничиваются простым перенесением в принимаемые законы «рамочных» положений федерального закона о чиновниках, а учитывают в различном объеме особые общественные и государственные условия.
В западной теории используются понятия «публичная служба», «профессиональное чиновничество», «чиновничество». Исторически чиновничество создавалось для выполнения служебных обязанностей. В чиновном праве стран Западной Европы чиновника определяют как носителя особых государственных функций. Именно исходя из этого признака чиновники выделяются из числа прочих лиц, работающих по найму в системе государственной службы. Чиновник — носитель публично-правовых функций. Эта теория получила наиболее широкое распространение в Западной Европе. Например, в Германии чиновник — это лицо, состоящее в особых служебных отношениях с государством (землей), причем эти отношения характеризуются выполнением государственно-правовых функций и связывают чиновника с государством отношением верности (и доверия со стороны государства, т.е. наделения его особыми властными публично-правовыми полномочиями).
Немецкое законодательство подразделяет всех лиц, находящихся на государственной службе, на чиновников, служащих и рабочих. Чиновники — это лица, выполняющие публично-правовые функции на службе у союза (федерации), земли, органа самоуправления или в иных учреждениях. Правовое положение федеральных чиновников регулируется двумя важнейшими законами: Федеральным законом о государственных служащих (в ред. от 27 февраля 1985 г.) и Федеральным законом о правовом положении чиновников (в ред. от 27 февраля 1985 г.). Землями Германии приняты собственные законы, устанавливающие правовое положение чиновников земли; при этом требуется строгое соответствие этих законов положениям Федерального закона. Особые права и обязанности чиновничества в отличие от прочих лиц, работающих по найму, выражаются, например, в порядке назначения на должность (не путем заключения соглашения о приеме на работу, как для служащих); в порядке увольнения с должности (как правило, по достижении определенного возраста с уходом на пенсию). Ответственность за действия чиновников перед третьими лицами во всех случаях несут учреждения публичного права — работодатели чиновника, а дела о проступках чиновников по службе рассматриваются особыми судами, но не судами по рассмотрению трудовых споров, как это имеет место в отношении рабочих и служащих. Чиновники ограничиваются в праве свободного выражения мнений: они не имеют права участвовать в забастовках. По мнению законодателей и теоретиков немецкого административного права, государство имеет полное право требовать от чиновников политической благонадежности и преданности, поскольку они служат всему народу, а не какой-либо политической партии. В качестве важнейшего принципа профессионального чиновничества устанавливается внепартийность государственной службы и чиновников.
Публичная служба в ФРГ — это деятельность на службе юридического лица публичного права. Под формальное понятие государственной службы кроме чиновников подпадают также судьи, профессиональные солдаты, солдаты по контракту на определенное время и служащие вместе с рабочими, которые состоят на службе юридического лица публичного права. Чиновничество в землях ФРГ (особенно в так называемых старых землях ФРГ) в силу многочисленности полицейских чиновников и учителей (учитель в Германии — чиновник) составляет большинство, т.е. чиновников больше, чем просто служащих и рабочих, занятых на государственной службе.
Публичная служба в Германии — это профессиональная деятельность, состоящая в выполнении определенными субъектами публично-правовых функций в органах федеральной государственной власти, земельных органах, общинах и других субъектах публичного права. К государственной службе относятся:
а) профессиональные судьи, которые выполняют функции правосудия;
б) профессиональные военные;
в) министры, члены дирекции федерального банка;
г) чиновники, осуществляющие управленческие функции. Единство государственной службы Германии обеспечивается общей для всех ее уровней и видов системой званий, чинов, рангов, едиными правилами прохождения службы, установленными правами, обязанностями, ограничениями и гарантиями, пенсионным обеспечением и оплатой труда.
Заключение
В настоящей работе рассмотрены наиболее интересные из институтов особенной части административного права Федеративной Республики Германии. При их исследовании нельзя забывать, что все положения особенной части находятся в тесной связи с общей частью административного права. Следует отметить, что германское законодательство вообще и административное в частности весьма прогрессивно и имеет большое количество норм, которые было бы полезно заимствовать и, предварительно адаптировав, ввести в российское право.