Содержание
Введение
1. Общая характеристика земельного законодательства РФ
2. Предмет и система земельного права
3. Принципы земельного права
4. Земельные правоотношения
5. Правовой режим земель
6. Право собственности на землю и иные права
7. Плата за землю
8. Управление земельными ресурсами
9. Кадастр земельных ресурсов
10. Юридическая ответственность за нарушение земельного законодательства
Введение
Земельное право — это система правовых норм, регулирующих общественные отношения по управлению, использованию и охране с целью обеспечения рационального использования земельных ресурсов, охране жизни и здоровья человека и сочетание интересов общества, а также законных интересов физических и юридических лиц..
1. Общая характеристика земельного законодательства Российской Федерации
Земельные отношения всегда находились в центре внимания общественности, были и остаются актуальными для всех слоев населения - как обладающих, так и не обладающих земельными участками. Основной закон Российской Федерации - Конституция - содержит ряд положений, которые являются отправными для земельного законодательства.
Так, непосредственно на регулирование земельных отношений направлены следующие статьи Конституции:
ст. 9 - о земле и иных природных ресурсах, находящихся в различных формах собственности;
ст. 36 - о праве частной собственности на землю и регулировании условий и порядка пользования ею на основе федерального закона;
ст. 42 - о праве каждого на благоприятную окружающую среду;
ст. 58 - об обязанности каждого сохранять природу, бережно относиться к ее богатствам;
ст. 72 - об отнесении к совместному ведению Федерации и ее субъектов земельного, водного, лесного законодательства, законодательства о недрах, об охране окружающей среды.
Статья 36 (ч. 2), например, устанавливает, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно. Вместе с тем в общественных интересах указанная статья вводит ограничения хозяйственной свободы пользователей земли, которые состоят в том, чтобы при этом не наносился ущерб окружающей среде и не нарушались права и законные интересы иных лиц.
В то же время ст. 72 определяет, что в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится земельное законодательство (п. "к"), а также вопросы владения, пользования и распоряжения землей (п. "в").
Несомненную значимость для регулирования земельных правоотношений представляют собой также положения Конституции РФ:
о гарантировании единства экономического пространства, поддержки конкуренции, свободы экономической деятельности (ст. 8); о равенстве всех перед законом и судом (ст. 19);
об обязанности каждого платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57) и некоторые другие.
Вступивший в силу 30 октября 2001 г. Земельный кодекс РФ вслед за Гражданским (ст. 3 ГК РФ) исходит из понятия законодательства в узком смысле, определив в п. 1 ст. 1, что земельное законодательство представляет собой совокупность Земельного кодекса, федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации.
Земельный кодекс 2001 г. является головным отраслевым законом, обладающим приоритетом в регулировании земельных отношений. Его принятие стало важным событием в жизни Российской Федерации. Прежний Земельный кодекс РСФСР 1991 г. давно не отвечал потребностям современных общественных отношений, более половины его статей были отменены еще в 1993 г. при приведении законодательства в соответствие с Конституцией РФ. Значительная часть отношений, связанных с землей, регулировалась подзаконными актами. Отныне содержавшие нормы земельного права законодательные акты Союза ССР в соответствии со ст. 5 Федерального закона от 25 октября № 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" со дня введения в действие нового Земельного кодекса не применяются.
Новый Земельный кодекс разграничил полномочия Российской Федерации и ее субъектов в области регулирования земельных отношений, определил виды прав на землю, основания их возникновения и прекращения, установил особенности оборота земельных участков, зафиксировал правовой режим каждой из категорий земель.
Разграничив компетенцию Российской Федерации и ее субъектов, Земельный кодекс в ст. 9 отнес к ведению Федерации:
установление основ федеральной политики в области регулирования земельных отношений;
установление ограничений прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, а также ограничений оборотоспособности земельных участков;
государственное управление в области осуществления мониторинга земель, государственного земельного контроля, землеустройства и ведения государственного земельного кадастра;
установление порядка изъятия земельных участков, в том числе путем выкупа, для государственных и муниципальных нужд;
изъятие для нужд Российской Федерации земельных участков, в том числе путем выкупа;
разработку и реализацию федеральных программ использования и охраны земель;
управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности Российской Федерации (федеральной собственности);
иные полномочия, отнесенные к полномочиям Российской Федерации Конституцией Российской Федерации, Земельным кодексом, федеральными законами.
Упоминаемые в ст. 9 иные полномочия, отнесенные к ведению Российской Федерации другими федеральными законами, закреплены, в частности, в Водном кодексе 1995 г., Лесном кодексе 1997 г., Законах об охране окружающей среды 2002 г., о плате за землю 1991 г., об основах градостроительства в Российской Федерации 1992 г., о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах 1995 г., об особо охраняемых природных территориях 1995 г., о мелиорации земель 1996 г., о государственном регулировании агропромышленного комплекса 1997 г., о безопасном обращении с пестицидами и ядохимикатами 1997 г.
Субъекты Федерации на основании ст. 10 Земельного кодекса наделены полномочиями:
по изъятию, в том числе путем выкупа, земель для нужд субъекта Российской Федерации;
по разработке и реализации региональных программ использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов Российской Федерации;
по управлению и распоряжению земельными участками, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации;
иными полномочиями, не отнесенными к полномочиям Российской Федерации или к полномочиям органов местного самоуправления.
Очевидно, что наряду с самостоятельной компетенцией, указанная статья предусматривает и остаточную.
Среди нормативно-правовых актов, принятых субъектами Российской Федерации в области регулирования земельных отношений в рамках указанной компетенции, можно назвать Закон Свердловской области о регулировании земельных отношений от 6 декабря 1995 г.; Закон Воронежской области о регулировании земельных отношений от 25 мая 1995 г.; законы "О земле", "О земельной реформе", "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" Республики Дагестан; Временное положение о регулировании земельных отношений в Тверской области, принятое 25 июля 1996 г., Законодательным собранием Тверской области.
Наконец, к полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений Земельный кодекс (ст. 11) относит:
изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд;
установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований;
разработку и реализацию местных программ использования и охраны земель;
управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности;
иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель.
Наибольшие полномочия в области земельных отношений принадлежат органам местного самоуправления на землях поселений (гл. 15 Земельного кодекса).
Вместе с тем необходимо иметь в виду, что имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними являются, по существу, гражданско-правовыми и регулируются гражданским законодательством (ст. 3 Земельного кодекса). Например, к ст. 10 непосредственное отношение имеет ст. 129 ГК РФ, согласно которой "земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах".
В связи с тем что Земельным кодексом регулируется оборот лишь около 2,5% земель Российской Федерации, важная роль в земельном законодательстве отводится специальному закону "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", принятый Государственной думой 25 июня 2002 г.и вступивший в силу 25 января 2003 г. Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" регулирует отношения, связанные с владением, пользованием, распоряжением земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения, устанавливает правила и ограничения, применяемые к обороту земельных участков и долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения - сделкам, результатом совершения которых является возникновение или прекращение прав на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения и доли в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, определяет условия предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а также изъятия их в государственную или муниципальную собственность (ст. 1).
Принятие субъектами Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов, содержащих дополнительные правила и ограничения оборота земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, не допускается.
При этом Закон определил следующие принципы, на которых должен основываться оборот земель сельскохозяйственного назначения:
сохранение целевого использования земельных участков;
установление размера общей площади земельных участков сельскохозяйственных угодий, которые расположены на территории одного административно-территориального образования субъекта Российской Федерации и могут одновременно находиться в собственности гражданина, его близких родственников, а также юридических лиц, в которых данные гражданин или его близкие родственники имеют право распоряжаться более чем 50% общего количества голосов, приходящихся на акции или вклады (доли), составляющие уставные (складочные) капиталы данных юридических лиц;
преимущественное право субъекта Российской Федерации или в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления на покупку земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения при его продаже, за исключением случаев продажи с публичных торгов;
преимущественное право субъекта Российской Федерации или в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления на покупку доли в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения при возмездном отчуждении такой доли участником долевой собственности в случае, если другие участники долевой собственности откажутся от покупки такой доли или не заявят о намерении приобрести такую долю в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения;
установление особенностей предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения иностранным гражданам, иностранным юридическим лицам, лицам без гражданства, а также юридическим лицам, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50%;
предоставление гражданам и юридическим лицам в собственность земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на возмездной или безвозмездной основе в случаях, установленных федеральными законами.
Развивая положение Земельного кодекса (п. 3 ст. 15) о том, что иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом Российской Федерации в соответствии с федеральным законодательством о Государственной границе Российской Федерации, и на иных установленных особо территориях Российской Федерации в соответствии с федеральными законами, "Закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения" устанавливает, что иностранные граждане, иностранные юридические лица, лица без гражданства, а также юридические лица, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50%, могут обладать земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения только на праве аренды (ст. 3).
Важно также помнить, что указанный Закон не распространяет своего действия на земельные участки, предоставленные из земель сельскохозяйственного назначения гражданам для индивидуального жилищного, гаражного строительства, ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, животноводства и огородничества, а также на земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями.
Важной составляющей земельного законодательства Российской Федерации являются подзаконные акты: указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, ведомственные акты.
Так, на развитие земельных отношений оказали значительное влияние следующие Указы Президента РФ:
"О дополнительных мерах по наделению граждан земельными участками" от 23 апреля 1993 г. № 480;
"О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России" от 27 октября 1993г. № 1767 и от 24 декабря 1993 г. № 2287;
"О налогообложении продажи земельных участков и других операций с землей" от 7 декабря 1993 г. № 2118;
"О государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость" от 11 декабря 1993 г. № 2130;
"О праве собственности граждан и юридических лиц на земельные участки под объектами недвижимости в сельской местности" от 14 февраля 1996 г. № 198;
"О реализации конституционных прав граждан на землю" от 7 марта 1996 г. № 337;
"О государственной поддержке садоводов, огородников и владельцев личных подсобных хозяйств" от 7 июня 1996 г. № 819;
"О гарантиях собственникам объектов недвижимости в приобретении в собственность земельных участков под этими объектами" от 16 мая 1997 г. № 485.
Правительство РФ, во исполнение своих полномочий, также активно участвует в формировании земельного законодательства. Им, в частности, в последние годы были приняты следующие постановления:
"О проведении инвентаризаций земель для определения возможности их предоставления гражданам" от 12 июля 1993 г. № 659;
"Об утверждении Положения о порядке установления границ землепользования в застройке городов и других поселений" от 2 февраля 1996 г. № 105;
"Об утверждении Федеральной целевой программы "Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра" от 3 августа 1996 г. № 932;
"О мерах по стабилизации экономического положения агропромышленного комплекса Российской Федерации в 1996 г." от 7 февраля 1996 г. № 135;
"О мерах по обеспечению сельскохозяйственных товаропроизводителей минеральными удобрениями и химическими средствами защиты растений в 1997 г." от 14 февраля 1997 г. № 166;
"Об экономических условиях функционирования агропромышленного комплекса Российской Федерации в 1997 г." от 26 февраля 1997 г. № 224;
"О порядке определения нормативной цены земли" от 15 марта 1997 г. № 1319.
К ведомственным актам принято относить приказы, инструкции, правила, наставления, принимаемые центральными органами исполнительной власти, к которым относятся министерства, государственные комитеты и ведомства (Центральный банк, Федеральная служба лесного хозяйства и др).
Примерами нормативных ведомственных актов, затрагивающих земельные отношения, могут служить:
Приказ Государственного комитета РФ по охране окружающей среды "Об утверждении Порядка выдачи разрешений на добывание объектов животного мира, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации" от 4 апреля 1997 г. (Бюллетень нормативных актов. 1997. № 12);
Инструкция о ввозе на территорию Российской Федерации и вывозе с территории Российской Федерации семян сортов растений и племенного материала пород животных. Утверждена Министерством сельского хозяйства и продовольствия РФ и Государственным таможенным комитетом РФ 8 мая 1997 г.;
Приказ Государственного комитета РФ по охране окружающей среды "О порядке рассмотрения материалов на ввоз в Российскую Федерацию ядовитых веществ" от 16 января 1997 г.
2. Предмет и система земельного права
Предмет и методы земельного права. Земельное право - это совокупность правовых принципов и норм, регулирующих общественные отношения, связанные с определением правового статуса и режима использования земельных участков.
Предметом земельного права являются общественные отношения, возникающие в связи с распределением, использованием и охраной земель. В условиях земельной реформы и совершенствования управления экономикой развивается самостоятельность пользователей земли, наблюдается расширение прав собственников земли и землепользователей, в том числе арендаторов.
Государственное управление земельным фондом сочетается с широкой самостоятельностью пользователей земли.
Методы земельного права. Предоставление земли для хозяйственных нужд производится на основании решения (постановления) компетентного государственного органа. Те же органы выносят решение об изъятии (выкупе) земли или каких-либо изменениях в праве землепользования. Возникновение, изменение или прекращение земельных правоотношений происходит на основании административно-правового акта - решения (постановления) государственного органа. В этом случае, данный государственный орган выступает в качестве хозяйствующего субъекта, иными словами "управляющего государственным земельным имуществом", а не как "власть".
Для административно-правового метода регулирования общественных отношений характерно проявление "власти и подчинения". Этот метод используется и в земельном праве.
Участники таких отношений не равноправны, ибо один дает обязательные для исполнения предписания, а другой обязан их точно и вовремя исполнять.
Так, административно-правовым методом регулируется предоставление и изъятие (выкуп) земли для целей обороны, охраны природы, прокладки коммуникаций, а также некоторые другие отношения, например:
в области государственного контроля за правильным использованием земель;
при регулировании отношений первичного и вторичного землепользования - в той части этих отношений, в которых присутствует общегосударственный интерес;
при межхозяйственном и внутрихозяйственном землеустройстве;
при разрешении земельных споров и т.п.
Важно, однако, всегда иметь в виду, что административный метод распространяется не на все виды земельных отношений. Так, на стадии предоставления государственной земли в пользование может применяться административный метод, но уже на следующей за этим стадии - при внутрихозяйственном планировании использования земли - применение этого метода значительно ограничено.
Новое законодательство расширяет права всех землепользователей, запрещая вмешательство в их хозяйственную деятельность. В отличие от административно-правового метода здесь применяется метод дозволения. Земельное право дает правомочие землепользователю (или управомочивает) свободно действовать, тогда как орган государственного управления обязан воздерживаться от каких-либо решений, ограничивающих хозяйственную свободу землепользователя. И если закон допускает административно-правовое вмешательство во внутрихозяйственные дела землепользователей, то это возможно лишь в строго указанных в законе случаях: при угрозе порчи земли, при непринятии мер по борьбе с сорной растительностью, эрозией почв.
Таким образом, если в одних случаях допускается метод администрирования, то в процессе внутрихозяйственного использования земли - смешанный метод, т.е. в основном свободное дозволение и в ограниченных законом случаях - администрирование. Характерным примером сложного содержания метода земельных отношений является предоставление государственной земли на условиях аренды. Земля в этих случаях предоставляется на основании хозяйственного решения компетентного органа управления, а затем заключается договор, который устанавливает права и обязанности участников договорных (арендных) отношений. Если арендатор нарушает земельное законодательство, к нему применяется метод гражданско-правового воздействия, который не исключает судебного рассмотрения возникшего конфликта.
Система земельного права. Земельное право как отрасль, имеющая свою систему, состоит из общей части, содержащей правовые нормы и положения, относящиеся ко всей отрасли в целом, и особенной части, охватывающей нормы, регулирующие отдельные виды земельных отношений.
Правовыми институтами, составляющими общую часть земельного права, являются:
институт права собственности на землю;
институт иных видов прав на землю;
институт управления в области землепользования;
институт землеустройства;
институт государственного земельного кадастра;
институт контроля за использованием земли;
институт правовой охраны земель;
институт юридической ответственности за нарушение земельного законодательства.
Правовыми институтами особенной части являются: группы правовых норм, устанавливающих наличие в государственном земельном фонде отдельных категорий земель и их правовой режим, формы и виды землепользования, права и обязанности отдельных собственников земли и землепользователей - сельскохозяйственных организаций, колхозов, совхозов, кооперативов, арендаторов, крестьянских хозяйств, различных категорий граждан.
Разграничение норм земельного, гражданского и иных отраслей права. С предметом и системой земельного права тесно связана проблема разграничения действия норм гражданского, земельного и других отраслей права в части, касающейся регулирования земельных отношений. Это связано, прежде всего, с тем, что земля объективно выступает одновременно в нескольких значениях и, следовательно, объектом различных видов общественных отношений, в том числе земельных и имущественных.
Как известно, предметом гражданского права являются имущественные и личные неимущественные отношения, а предметом административного права - управленческие отношения (ст. 2 ГК РФ). Предметом же земельного права являются земельные отношения, которые представляют собой комплекс имущественных и управленческих отношений.
Отношения по использованию которого в определенной части могут регулироваться нормами гражданского и земельного законодательства; с другой стороны, земля выступает и как объект властных полномочий.
Поскольку закон допускает сделки с землей и она становится объектом товарного оборота, постольку возможность применения к земельным отношениям норм гражданского права значительно расширяется. Но при этом необходимо учитывать особенности земельных отношений. В Указе Президента Российской Федерации "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России" от 27 октября 1993 г.1 установлено, что совершение сделок с землей регулируется гражданским законодательством, но с учетом требований земельного и иного специального законодательства (п. 1 Указа).
Правила о купле-продаже земли также допускают применение норм гражданского законодательства при совершении этих сделок между собственником земельного участка и его новым приобретателем, при проведении конкурсов и аукционов по продаже земли. Однако земельное законодательство устанавливает и ряд запретов, в частности, на продажу в частную собственность земельных участков, имеющих важное природоохранное назначение, на самовольное изменение целевого назначения земельного участка, на приобретение в собственность иностранными физическими и юридическими лицами участков земель сельскохозяйственного назначения и т.д. Земельное законодательство устанавливает и другие ограничительные условия, соблюдение которых требуется при привлечении к регулированию земельных отношений норм гражданского законодательства.
Иногда в самом земельном законодательстве делается отсылка к гражданскому законодательству, если те или иные отношения, связанные с использованием земли, регулируются гражданским законодательством. Но для применения норм гражданского законодательства не всегда требуется обязательное указание об этом в законе. Применение их бывает не только желательно, но и необходимо, если существует пробел в земельном праве, а определенные земельные отношения в силу их имущественного содержания и однородности с гражданскими отношениями могут быть урегулированы нормами гражданского права.
Однако не все нормы гражданского законодательства, и в частности Гражданского кодекса о недвижимом имуществе, могут применяться к регулированию земельных отношений, а только те, которые не противоречат Земельному кодексу. То же можно сказать и по вопросу объекта права собственности и иных прав на землю.
Нормы административного права применяются к тем земельным отношениям, участники которых находятся в положении власти и подчинения. Это происходит, например, в случае захвата земли, когда компетентный орган государственной власти, опираясь на закон, в порядке наказания решает вопрос об изъятии земельного участка. Следовательно, государственный орган принимает управленческое решение, т.е. административно-правовой акт, на основании которого прекращается право пользования землей. Данное решение является обязательным для органов Землеустроительной службы, которые выясняют границы земельного участка в натуре (на местности) и передают его другому пользователю (собственнику) земли. Оно является обязательным и для бывшего пользователя земельного участка, так как последний не вправе игнорировать требования, содержащиеся в документе государственного органа.
Связь земельного права, регулирующего отношения по поводу использования земли, с водным, лесным, горным правом обусловлена тем, что земля - важнейшая часть всей биосферы, вместилище всех других связанных с нею природных объектов: лесов, вод, животного и растительного мира, полезных ископаемых и иных ценностей недр земли. Без использования земли практически невозможно использование других природных ресурсов. При этом бесхозяйственность по отношению к земле немедленно или впоследствии будет наносить вред всей окружающей среде, не только приводить к разрушению почв, их эрозии, засолению, заболачиванию, химическому загрязнению, но и сопровождаться ухудшением условий использования других природных ресурсов (загрязнение вод продуктами эрозии почв, потеря запасов воды при орошаемом земледелии, обезлесение, опустынивание, загрязнение и сокращение территорий, служащих средой обитания животного мира, и т.д.). Поэтому нормы законодательства о рациональном и комплексном использовании земель повышают эффективность норм экологического законодательства: водного, лесного, горного и др.
Из сказанного нетрудно усмотреть также неразрывную связь земельного права с охраной природы. Земельно-правовые нормы приводятся в соответствие с экологическими требованиями, происходит экологизация норм земельного права.
Всеобщие экологические связи в природе приводят к тому, что хозяйственная эксплуатация одного природного ресурса оказывает влияние на состояние других природных объектов и в целом природной среды. Поэтому стоит задача обеспечения охраны природы в процессе хозяйственной эксплуатации отдельных ее составных частей: земель, вод, лесов, недр.
3. Принципы земельного права
Земельному праву как самостоятельной отрасли права присущи свои определенные общие принципы. Анализ современного земельного законодательства (ст. 1 Земельного кодекса) позволяет выделить несколько таких принципов. К ним относятся:
1) учет значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю;
2) приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде.
Имеется в виду необходимое ограничение хозяйственной свободы пользователей земли в целях охраны окружающей среды, разработка конкретных эффективных мер по ее охране, различающихся в зависимости от особенностей самих земель и той или иной хозяйственной деятельности;
3) приоритет охраны жизни и здоровья человека, согласно которому при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат.
Данный принцип логично вытекает из первого и второго принципов. Но если соблюдение первых двух принципов косвенно содействует охране жизни и здоровья людей, то третий принцип указывает на необходимость принятия таких специальных решений и выполнения таких действий, которые прямо и непосредственно позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить вредное воздействие на его здоровье при использовании земли;
4) участие граждан и общественных организаций (объединений) в решении вопросов, касающихся их прав на землю, согласно которому граждане Российской Федерации, общественные организации (объединения) имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством.
Этот принцип, по сути, воспроизводит положения Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ "Об общественных объединениях" (СЗ РФ - 1995 № 21 - ст. 1930), который определяет права общественных объединений участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления и способы их реализации (ст.ст. 17 и 27);
5) единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами;
6) приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изъятие ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель лесного фонда, занятых лесами первой группы, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами. Установление данного принципа не должно толковаться как отрицание или умаление значения земель других категорий;
7) платность использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Земельный кодекс в ст. 65 под одним общим названием "Платность использования земли" понимает земельный налог и арендную плату за землю. Между тем правовая природа этих двух видов платы за землю различна. Земельный налог представляет собой властное предписание государства. От налога может освободить землепользователя только компетентный государственный орган и только на основании закона. Арендная плата - предмет свободной договоренности сторон, заключающих договор аренды земельного участка. Средства от арендной платы поступают арендодателю в соответствии с условиями договора, в то время как земельный налог идет в государственный бюджет в тех суммах, которые установлены законом о плате за землю;
8) деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства;
Принадлежность земель к той или иной категории (их по Земельному кодексу семь - ст. 7)2 предопределяет основное их целевое назначение и соответствующий правовой режим использования земель каждой конкретной категории (с учетом зонирования и разрешенного использования). Отнесение земель к категории и перевод их из одной в другую производится компетентными органами власти и определяется в ст. 8 Земельного кодекса РФ, но никак не самими пользователями земли;
9) разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований, согласно которому правовые основы и порядок такого разграничения устанавливаются федеральными законами.
В настоящее время названное разграничение определяется Федеральным законом от 17 июля 2001 г. № 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю"3;
10) дифференцированный подход к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы;
11) сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком.
Так, например, при изъятии земель для государственных и муниципальных нужд, с одной стороны, удовлетворяются потребности государства и муниципальных образований в земле, с другой - гарантируется защита имущественных прав граждан в форме денежных компенсаций или предоставления другого равноценного земельного участка взамен изъятого (ст.ст. 60-63 Земельного кодекса РФ).
Приведенный перечень принципов земельного права, на которых должна строиться и государственная политика в сфере землепользования, не является исчерпывающим и может быть дополнен путем принятия других федеральных законов. На это прямо указывает п. 2 ст. 1 Земельного кодекса.
4. Земельные правоотношения
Земельные правоотношения - это общественные отношения, которые складываются между органами власти, организациями и частными лицами по поводу распределения, использования и охраны земель и которые регулируются нормами земельного права.
Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования могут выступать в земельных правоотношениях в двух качествах.
Во-первых, как регуляторы этих отношений применительно к земельным участкам, находящимся под их юрисдикцией на их территории. В этих случаях их акты имеют властный характер, иллюстрацией чего могут служить обязательные предписания при ведении государственного земельного кадастра, зонирование земель, санитарные и ветеринарные правила, требования по охране природы, сервитуты и др.
Во-вторых, как собственники земельных участков. В этом случае они выступают на равных началах с иными участниками отношений: гражданами и юридическими лицами (ч. 2 ст. 9, ст.ст. 10 и 11 Земельного кодекса).
В имущественном отношении к земле, в качестве ее принадлежности, должны относиться почвенный покров и естественная растительность. Иногда в юридической литературе можно встретить предложения рассматривать в качестве принадлежности земли немигрирующие виды дикой фауны. В этом плане земельные правоотношения сближаются с гражданскими, среди которых давно известен институт "главная вещь и ее принадлежность". Принадлежностью земли являются также защитные и мелиоративные устройства и посадки - поскольку они не имеют особой от земли хозяйственной ценности или же их ценность значительно уступает ценности земли, которую они защищают и улучшают. Бесспорно, что принадлежностью земли являются результаты защитных и мелиоративных работ, полностью слившихся с землей (планировка поверхности земли, расселение засоленных угодий, химические мелиорации, террасирование склонов, уборка камня и др.).
В силу различий природных свойств земли и неодинакового хозяйственного ее использования могут возникать самые разнообразные земельные отношения.
Земельные правоотношения могут возникать, изменяться или прекращаться на основании правомерных и неправомерных действий (правонарушений). Так, например, при систематическом нарушении земельного законодательства пользователь может быть лишен права на землю. Земельный участок может быть изъят (выкуплен) и при отсутствии нарушений, если он понадобился для государственных или общественных нужд.
Изменения в содержании земельных правоотношений происходят при частичном изъятии земель, например, в случае соглашения сторон об изменении условий договора аренды, а также при некоторых других обстоятельствах, не приводящих к полному прекращению права пользования землей.
Наконец, земельные правоотношения могут различаться по степени взаимной обязанности их участников. Они могут быть отношениями равноправия (партнерские отношения) и отношениями подчиненности одной стороны другой. Как правило, равноправные земельные отношения возникают между теми или иными хозяйствами - пользователями земли. Так, согласование между соседями о порядке использования граничащих (смежных) участков осуществляется путем свободной договоренности. Одна сторона не может диктовать другой обязательных условий поведения, не учитывающих интересов соседа. Стороны этих отношений обязаны в равной мере воздерживаться от нарушения установленного порядка пользования землей. Устранение нарушений допускается не путем "самосуда", а компетентным органом государства (землеустроительной службой, судом, арбитражным судом). Партнерские отношения складываются между арендатором и арендодателем, в том числе при сдаче земельного участка в аренду, между колхозом, совхозом и коллективом, работающим на условиях внутрихозяйственного арендного подряда, поскольку участники этих отношений обязаны уважать права друг друга, добиваться взаимного согласия, не нарушать законных интересов другой стороны.
При отношениях подчиненности складывается иной характер поведения субъектов права пользования землей. В этих отношениях, как правило, одной из сторон является орган управления, который по закону правомочен давать те или иные указания землепользователю, добиваться от него тех или иных действий, контролировать его поведение и т.д. Так, должностное лицо землеустроительной службы может потребовать от всякой сельскохозяйственной организации прекращения работ, угрожающих порчей угодий, и землепользователь, собственник, землевладелец обязаны подчиниться этим законным требованиям.
По функциональному назначению земельные правоотношения могут быть регулятивными и правоохранительными.
Регулятивные правоотношения - это такие отношения, которые урегулированы нормами земельного права и которые выражаются в совершении участниками данных отношений позитивных действий.
Правоохранительные земельные отношения, в отличие от регулятивных, вызываются отклонением в поведении участника земельных отношений от нормы закона. Они, как правило, возникают по поводу правонарушений, когда наступает необходимость юридического воздействия на нарушителя земельного законодательства. Названные отношения могут складываться и при отсутствии правонарушения, когда есть угроза его наступления. Поэтому, например, со стороны органов землеустроительной службы, осуществляющих государственный контроль за использованием и охраной земель, могут быть приняты охранительные (предупредительные) меры, чтобы не допустить назревающего правонарушения.
Земельные правоотношения могут быть классифицированы и по иным основаниям, широко используемым в гражданском праве:
по критерию содержания - на имущественные и неимущественные;
по критерию определенности состава субъектов - на абсолютные и относительные; и т.д.
5. Правовой режим земель
Отнесение земель к категориям, перевод их из одной категории в другую осуществляются в соответствии с требованиями п. 1 ст. 8 Земельного кодекса в следующем порядке:
земель, находящихся в федеральной собственности, - Правительством Российской Федерации;
земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, и земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной собственности, - органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
земель, находящихся в муниципальной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, - органами местного самоуправления.
Земель, находящихся в частной собственности:
земель сельскохозяйственного назначения - органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
земель иного целевого назначения - органами местного самоуправления.
В настоящее время целевое назначение и категории установлены для всех земель Российской Федерации. В связи с тем что полномочия по переводу земель из одной категории в другую предоставлены всем субъектам, обладающим правами государственной или муниципальной собственности на землю, ст. 8 Земельного кодекса переводит регулирование порядка перевода земель на уровень федерального закона. Такой закон в настоящее время находится в стадии разработки. Он должен будет установить основные принципы перевода земель из одной категории в другую, основания для изменения целевого назначения, полномочия органов государственной власти и местного самоуправления в области перевода земель из одной категории в другую, права граждан и юридических лиц при осуществлении процедуры изменения целевого назначения земельных участков.
Сегодня же указанный круг вопросов регламентируется лишь фрагментарно некоторыми из федеральных законов РФ. Так, например, Лесной кодекс РФ содержит нормы, устанавливающие порядок перевода лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, пользованием лесным фондом, и (или) порядок изъятия земельного лесного фонда (ст. 63) и порядок перевода лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом (ст. 64).
Федеральный закон от 31 марта 1999 г. № 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации" (СЗ РФ 1999, № 14, ст. 1667) устанавливает, что в постоянное пользование организации - собственнику системы газоснабжения передаются земельные участки для строительства технологических объектов по добыче и хранению газа, объектов магистрального газопровода с переводом таких участков в категорию земель промышленности и транспорта (ст. 28).
В основном регулирование рассматриваемых отношений пока осуществляется на уровне подзаконных актов вплоть до ведомственных. Так, Положение о порядке использования земель федерального железнодорожного транспорта в пределах полосы отвода железных дорог (утверждено приказом МПС России от 15 мая 1999 г. № 26Ц, зарегистрировано в Минюсте РФ 27 июля 1999 г. № 1848/БНА ФОИВ, 1999, 16 августа, № 33) устанавливает, что пересмотр границ и размеров полосы отвода, изъятие временно не используемых земельных участков и перевод их из одной категории в другую осуществляются уполномоченными на то органами по согласованию с железными дорогами в порядке, установленном законодательством РФ (п. 5)4.
Поскольку "категория" составляет основу правового режима любого земельного участка, в п. 2 ст. 8 Земельного кодекса уделено особое внимание тому, в каких документах категория земель должна быть зафиксирована.
Среди таких документов Кодекс, в частности, называет:
акты федеральных органов исполнительной власти, акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и акты органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков. К таким актам относится: Свидетельство на право собственности на землю, утверждено Указом Президента РФ от 27 октября 1993 г. № 1767, с изменениями и дополнениями от 24 декабря 1993 г., от 25 января 1999 г.;
договоры, предметом которых являются земельные участки: Типовой договор купли-продажи (купчая) земельного участка, утвержден Роскомземом 2 июня 1993 г. №1-16/770, зарегистрирован в Минюсте РФ 10 июня 1993 г. №275/БНА РФ 1993 г. № 9, а также Типовые формы договоров дарения и мены земельными участками - рекомендованы письмом Роскомзема от 19 октября 1994 г. № 2-16/1629;
документы государственного земельного кадастра - Правила оформления кадастрового плана земельного участка ГЗК-1-Т.О-04-01-01, утверждены Росземкадастром 10 апреля 2001 г.;
документы о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним - Правила ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, утверждены постановлением Правительства РФ от 18 февраля 1998 г. № 219, с изменениями и дополнениями от 23 декабря 1999 г.;
иные документы в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
В соответствии с Земельным кодексом (п. 3 ст. 8), нарушение порядка перевода земель из одной категории в другую служит основанием признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую.
6. Право собственности на землю и иные права
Право собственности является наиболее полным по содержанию правом на имущество. По своей правовой природе - это одно из основных вещных прав. Выступая в качестве объекта права собственности, земля приобретает особенные правовые черты: она становится "имуществом" или "вещью" - тем предметом гражданского, а теперь и земельного права, который отличают особые юридические признаки.
Хотя Конституцией РФ, помимо государственной, частной и муниципальной, установлена возможность существования и "иных" форм собственности, земельное законодательство останавливается пока только на трех перечисленных.
Особенностью права собственности на землю в России является то, что виды прав на землю определены в законодательстве "по субъекту". В зависимости от субъекта, обладающего правами на землю, устанавливается объем прав и обязанностей, составляющих содержание того или иного вида права собственности на землю.
Права всех субъектов права собственности равны и защищаются способами, установленными законом. К субъектам правовых отношений, связанных с возникновением права собственности на землю, относятся также лица, вступающие в отношения по поводу приобретения этого права. Граждане и юридические лица как субъекты объединены содержанием права частной собственности на землю, которое им предоставлено законодательством.
В соответствии со ст. 16 Земельного кодекса государственной собственностью являются земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований.
При этом разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации (федеральную собственность), собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований (муниципальную собственность) осуществляется в соответствии с Федеральным законом "О разграничении государственной собственности на землю".
Согласно ст. 214 ГК РФ государственной собственностью в России является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность) и имущество, принадлежащее на праве собственности ее субъектам (собственность субъекта Федерации).
От имени Российской Федерации и ее субъектов права собственника реализуют органы государственной власти в пределах их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Так, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 18 июля 2000 г. № 536 Минимущество России осуществляет проведение единой политики в области земельных и имущественных отношений; приватизацию, управление и распоряжение государственным имуществом и земельными ресурсами в пределах своей компетенции; регулирование деятельности на рынке недвижимости и при осуществлении оценочной деятельности; координацию в случаях, установленных федеральным законодательством, деятельности в области имущественных и земельных отношений иных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
В случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов Российской Федерации, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане (ст. 125 ГК РФ).
Государство (в лице Российской Федерации и ее субъектов) в земельных отношениях может выступать в одной из двух ролей: в качестве суверена, устанавливающего нормы земельного законодательства, осуществляющего государственный контроль за использованием земель и другие функции, названные в ст.ст. 9, 10 Земельного кодекса, и в качестве собственника земельных участков - в последнем случае оно пользуется теми же правами и несет те же обязанности, что и другие собственники земельных участков. В соответствии со ст. 124 ГК РФ при заключении сделок с землей и в иных отношениях, регулируемых гражданским законодательством, Российская Федерация и ее субъекты выступают на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами.
В Советском Союзе в условиях исключительной государственной собственности на землю существовал единый государственный земельный фонд, который не делился на собственность непосредственно Союза ССР и собственность союзных республик. После распада СССР за субъектами РФ было признано право государственной собственности на землю. Как следствие, возникла проблема разграничения государственной собственности на землю между Федерацией и ее субъектами. Постановление Верховного Совета РСФСР от 29 декабря 1991 г. "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" не затрагивало вопросов разграничения земли. Впервые Указом Президента РФ от 16 декабря 1993 г. "О федеральных природных ресурсах"5 были выделены федеральные земли.
Наконец, процедура проведения разграничения государственной собственности на землю установлена Федеральным законом "О разграничении государственной собственности на землю", принятым 17 июля 2001 г. и вступившим в силу 17 января 2002 г.
В соответствии с ним право собственности на земельные участки у Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований возникает с момента государственной регистрации права собственности на земельные участки. Основанием государственной регистрации права собственности являются акты Правительства РФ об утверждении перечней земельных участков, на которые соответственно у Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований возникает право собственности при разграничении государственной собственности на землю, а также вступившие в законную силу судебные решения по спорам, связанным с разграничением государственной собственности на землю.
В ст. 17 Земельного кодекса установлены основания возникновения федеральной собственности на землю. Помимо разграничения в соответствии с Федеральным законом "О разграничении государственной собственности на землю" к таковым относятся приобретение Российской Федерацией земельных участков по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством, и признание федеральными законами нахождения отдельных земельных участков в федеральной собственности.
В последнем случае речь идет о тех земельных участках, которые находятся в федеральной собственности по прямому предписанию федерального закона. Например, в Федеральном законе от 6 февраля 1997 г. № 27-ФЗ "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации" предусмотрено, что земли и другие природные ресурсы, предоставленные внутренним войскам, находятся в федеральной собственности и используются внутренними войсками в соответствии с законодательством РФ (ст. 5). Подобные правовые нормы содержатся в Федеральных законах "Об обороне", "О государственной охране" и др. Этими законами государственная собственность на землю была разграничена в отношении отдельных земельных участков до принятия Закона "О разграничении государственной собственности на землю".
Поскольку осуществление разграничения государственной собственности на землю - процесс длительный, Законом "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" предусмотрено, что до разграничения государственной собственности на землю государственная регистрация права государственной собственности на землю для осуществления распоряжения землями, находящимися в государственной собственности, не требуется (п.10). Распоряжение указанными землями до разграничения государственной собственности на землю осуществляется органами местного самоуправления в пределах их полномочий, если законодательством не предусмотрено иное. Порядок распоряжения указанными землями до разграничения государственной собственности на землю может быть определен Правительством РФ.
В соответствии со ст. 18 Земельного кодекса право собственности на землю субъектов РФ возникает в случае:
признания отдельных земельных участков находящимися в собственности субъектов РФ федеральными законами;
разграничения государственной собственности на землю;
приобретения земельных участков в собственность субъектами РФ по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством.
Отнесение отдельных земельных участков федеральными законами к собственности субъектов РФ является частным случаем разграничения государственной собственности на землю, которое осуществляется в соответствии с Федеральным законом "О разграничении государственной собственности на землю".
Примером может служить Федеральный закон от 14 марта 1995 г. №33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", который отнес особо охраняемые природные территории регионального значения к собственности субъектов РФ (п. 6 ст. 2).
Земельные участки могут быть приобретены в собственность субъекта РФ, например, путем выкупа у гражданина или юридического лица для нужд субъекта Федерации. Порядок выкупа регулируется ст. 279 ГК РФ с учетом ст. 49 Земельного кодекса.
Необходимо отметить, что исключение из общего порядка установлено для двух субъектов Федерации: городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Закон "О разграничении государственной собственности на землю" установил, что он применяется в них с учетом особенностей, установленных другими федеральными законами. Этот же Закон предусматривает, что в Москве и Санкт-Петербурге в целях сохранения единства городского хозяйства установлен особый порядок: на них распространяются основания внесения в перечень земельных участков, на которые у них возникает право собственности, установленные и для субъектов Российской Федерации, и для муниципальных образований. Аналогичная форма содержится в п. 4 ст. 19 Земельного кодекса: при разграничении государственной собственности на землю в Москве и Санкт-Петербурге земельные участки в муниципальную собственность не передаются, эти субъекты Федерации передают принадлежащие им земли в собственность муниципальных образований на основании принимаемых ими законов.
Муниципальная собственность на землю, предусмотренная в ст. 19 Земельного кодекса, возникает в результате разграничения государственной собственности на землю в соответствии с Федеральным законом "О разграничении государственной собственности на землю" либо в случае приобретения земельных участков, находящихся в собственности граждан или юридических лиц, по основаниям, установленным гражданским законодательством.
От имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления (или в случаях, установленных законом, иные лица по специальному поручению органов местного самоуправления).
Следует отметить, что в муниципальной собственности находятся земельные участки, признанные таковыми не только федеральными законами, но и принятыми в соответствии с ними законами субъекта Российской Федерации. Что касается гражданско-правовых оснований приобретения муниципальной собственности на земельные участки, то в отличие от государственной собственности она может возникать в порядке ст. 225 ГК РФ и на бесхозные земельные участки, от которых отказались собственники.
В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге установлены особые основания возникновения муниципальной собственности на земельные участки. Поскольку при разграничении государственной собственности на землю в этих субъектах Российской Федерации земельные участки в муниципальную собственность не передаются, остаются два из названных в п. 1 статьи основания: признание федеральным законом земельного участка находящимся в муниципальной собственности и приобретение земельного участка муниципальным образованием по основаниям, установленным гражданским законодательством.
При разграничении государственной собственности на землю в собственность того или иного муниципального образования переходят земли, находящиеся в границах этого требования. Однако муниципальное образование может приобрести, например купить, земельный участок, находящийся за пределами территории муниципального образования. Точно так же субъект Российской Федерации или непосредственно Российская Федерация могут передать безвозмездно в собственность муниципального образования любой участок, в том числе и находящийся за пределами его границ. Что касается Москвы и Санкт-Петербурга, то поскольку передача земельных участков в муниципальную собственность регулируется их собственными законами, по всей видимости, ими может быть предусмотрена и возмездная передача земельных участков. Собственностью граждан и юридических лиц (частной собственностью) являются земельные участки, приобретенные гражданами и юридическими лицами по основаниям, предусмотренным законодательством РФ (п. 1 ст. 15 Земельного кодекса).
Согласно ст. 213 ГК РФ в собственности граждан и юридических лиц может находиться любое имущество, за исключением отдельных видов имущества, которое в силу закона не может принадлежать гражданам и юридическим лицам. Земельный кодекс установил перечень земель, изъятых из оборота, которые не могут находиться в частной собственности, и земель, ограниченных в обороте, которые не подлежат передаче в частную собственность (кроме случаев, установленных федеральным законом).
Что касается юридических лиц, то собственниками земли могут быть все коммерческие и некоммерческие организации, кроме государственных и муниципальных предприятий и финансируемых собственниками учреждений. Земельные участки могут быть как переданы в собственность юридического лица в качестве вкладов их учредителями (участниками, членами), так и приобретены этим юридическим лицом по иным основаниям. При этом общественные и религиозные организации (объединения), благотворительные и иные фонды являются собственниками приобретенной ими земли и могут использовать ее лишь для целей, предусмотренных их учредительными документами.
Иностранные граждане, иностранные юридические лица и лица без гражданства не могут обладать земельными участками на праве собственности, находящимися на приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом Российской Федерации в соответствии с федеральным законодательством о государственной границе Российской Федерации, и на иных установленных особо территориях Российской Федерации в соответствии с федеральными законами (п. 3 ст. 15 Земельного кодекса). Следовательно, по общему правилу на всех остальных территориях, кроме перечисленных в статье, указанные лица могут приобретать земельные участки в собственность. Это, однако, не касается участков земли из земель сельскохозяйственного назначения, которыми иностранные граждане, иностранные юридические лица, лица без гражданства, а также юридические лица, в уставном капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50 процентов, в соответствии со ст. 3 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения 2002 г., могут обладать только на праве аренды.
В земельном кодексе (ст. 40) закреплены следующие права собственника земельного участка:
использовать в установленном порядке для собственных нужд имеющиеся на земельном участке общераспространенные полезные ископаемые;
пресные подземные воды, а также закрытые водоемы в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Иными словами, государство предоставило собственнику земельного участка возможность использовать, кроме земли, другие природные ресурсы, находящиеся в границах его участка, а также расположенные в недрах под участком. По общему правилу эти ресурсы находятся в собственности государства, за исключением замкнутых водоемов, которые согласно ст. 261 ГК РФ и ст. 40 Водного кодекса РФ находятся в собственности собственника земельного участка. Что касается пресных подземных вод и общераспространенных полезных ископаемых, то они относятся к государственной собственности. Поэтому государство закрепляет пределы использования указанных природных ресурсов собственниками земельных участков в ст. 19 Закона РФ "О недрах". В соответствии с указанной статьей собственники, владельцы земельных участков имеют право по своему усмотрению в их границах осуществлять без применения взрывных работ добычу общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, и строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину до пяти метров, а также устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения, в порядке, устанавливаемом соответствующими органами исполнительной власти субъектов РФ.
Также собственники и владельцы участков имееют право:
возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов;
проводить в соответствии с разрешенным использованием оросительные, осушительные, культурно-технические и другие мелиоративные работы, строить пруды и иные закрытые водоемы в соответствии с установленными законодательством экологическими, строительными, санитарно-гигиеническими и иными специальными требованиями;
другие права на использование земельного участка, предусмотренные законодательством.
Земельный кодекс также устанавливает, что собственник земельного участка имеет права собственности на:
посевы и посадки сельскохозяйственных культур, полученную сельскохозяйственную продукцию и доходы от ее реализации, за исключением случаев, если он передает участок в аренду, постоянное (бессрочное) пользование или пожизненное наследуемое владение либо безвозмездное срочное пользование. В последней ситуации это право принадлежит арендатору, землевладельцу, землепользователю;
право собственности распространяется также на расположенные на земельном участке многолетние насаждения, за исключением случаев, установленных Лесным кодексом РФ. Согласно ст. 20 Лесного кодекса РФ древесно-кустарниковая растительность, расположенная на земельном участке, находящемся в собственности граждан или юридического лица, принадлежит им на праве собственности, если иное не установлено федеральным законом. Владение, пользование и распоряжение указанной древесно-кустарниковой растительностью осуществляется собственником в соответствии с требованиями лесного законодательства РФ и законодательства РФ о растительном мире. Древесно-кустарниковая растительность, которая появилась в результате хозяйственной деятельности или естественным образом на земельном участке после передачи его в собственность гражданину или юридическому лицу, является его собственностью, которой он владеет, пользуется и распоряжается по своему усмотрению.
Порядок залога земельного участка регулируется Гражданским кодексом (общие положения залоговых отношений распространяются и на залог земельного участка) (ст.ст. 334, 340 и другие статьи ГК РФ).
Как и другое имущество, земельный участок является предметом залога в качестве обеспечения выполнения обязательства собственника земли. Самым распространенным случаем является залог земельного участка для получения денежного кредита.
Договор о залоге должен быть заключен в письменной форме и удостоверен нотариально. Кроме того, он должен быть зарегистрирован в комитете по земельным ресурсам и землеустройству. Несоблюдение этого правила влечет недействительность договора.
Право дарения земельного участка имеют собственники земли (граждане и юридические лица) на основании Указа Президента Российской Федерации "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России" (п. 2). Общие положения о дарении, так же как и при регулировании иных гражданско-правовых сделок, содержатся в гражданском законодательстве.
Для обеспечения заключения договоров дарения, так же как и договоров мены, Комитетом Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству была разработана форма договора дарения земельного участка6.
Договор дарения земельного участка должен быть оформлен письменно и зарегистрирован в государственном органе регистрации сделок с земельными участками, как и иные сделки с землей.
Основания прекращения права собственности на земельный участок изложены в ст. 44 Земельного кодекса: при отчуждении собственником своего земельного участка другим лицам, отказе собственника от права собственности на земельный участок, в силу принудительного изъятия у собственника его земельного участка в порядке, установленном гражданским законодательством.
Указанная статья в целом соответствует нормам Гражданского кодекса, с учетом особенностей земельных участков как имущества. В частности, в ней не упоминается о прекращении права собственности в случае гибели или уничтожения земельного участка, поскольку сама по себе такая ситуация невозможна: даже в случае деградации земли, нарушения почвенного покрова непосредственно земельный участок никуда не исчезает.
В соответствии со ст. 52 Земельного кодекса отчуждение собственником земельного участка осуществляется в порядке, установленном гражданским законодательством, с учетом ограничения оборотоспособности земельных участков.
Условия и порядок отказа собственника от права на земельный участок регулируются ст. 53 Земельного кодекса.
Основания принудительного лишения собственника земельного участка регламентированы гражданским законодательством. Кроме случаев, перечисленных в ст. 235 ГК РФ, принудительное изъятие у собственника имущества не допускается.
Среди таких случаев в указанной статье названы выкуп у собственника земельных участков для государственных или муниципальных нужд, основания и порядок которого регламентированы ст.ст. 49 и 55 Земельного кодекса; реквизиция и конфискация, порядок осуществления которых в отношении земельных участков регулируются соответственно ст.ст. 50 и 51 Земельного кодекса.
Иными словами, причинами лишения собственника прав на земельный участок в соответствии с гражданским законодательством могут быть:
обращение взыскания на имущество по обязательствам. По российскому законодательству гражданин отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом, за исключением имущества, на которое в соответствии с законом не может быть обращено взыскание (ст. 24 ГК РФ);
гражданин, являющийся индивидуальным предпринимателем, если он не в состоянии удовлетворить требования кредиторов, связанные с осуществлением им предпринимательской деятельности, может быть признан несостоятельным по решению суда, и требования кредиторов в этом случае удовлетворяются за счет принадлежащего должнику имущества (ст. 25 ГК РФ);
юридические лица, кроме финансируемых собственником учреждений, отвечают по своим обязательствам всем принадлежащим им имуществом (ст. 56 ГК РФ).
Согласно ст. 278 ГК РФ обращение взыскания на земельный участок по обязательствам собственника допускается только на основании решения суда (в то время как для другого имущества в соответствии со ст. 237 ГК РФ законом или договором может быть предусмотрен иной порядок обращения взыскания).
Право собственности на имущество (в том числе земельный участок), на которое обращается взыскание, прекращается у собственника с момента возникновения права собственности на изъятое имущество у лица, к которому переходит это имущество:
отчуждение имущества, которое в силу закона не может принадлежать данному лицу. В отношении земельного участка это может быть, например, случай, когда участок из земель сельскохозяйственного назначения поступил в силу наследования по завещанию в собственность юридического лица или гражданина, который не ведет сельскохозяйственное производство и не входит в перечень субъектов, которым такой участок мог бы быть предоставлен. В соответствии со ст. 238 ГК РФ в этом случае собственник обязан произвести отчуждение такого участка в течение года с момента возникновения права собственности на имущество, если законом не установлен иной срок. Если участок в установленный срок собственником не отчужден, он подлежит по решению суда принудительной продаже с передачей бывшему собственнику вырученной суммы либо передаче в государственную или муниципальную собственность с возмещением бывшему собственнику стоимости имущества, определенной судом; при этом вычитаются затраты на отчуждение имущества;
отчуждение имущества, в том числе земельного участка, в случаях: выплаты участнику долевой собственности остальными собственниками компенсации вместо выдела его доли в натуре в силу п. 4 ст. 252 ГК РФ; решения суда о признании права собственника недвижимости на приобретение в собственность земельного участка, на котором эта недвижимость расположена, в силу п. 2 ст. 272 ГК РФ.
Земельный участок может быть также изъят у собственника без выплаты его стоимости при ненадлежащем использовании этого участка в случаях:
если использование участка осуществляется с грубым нарушением правил рационального использования земли, установленных земельным законодательством, в частности, если участок используется не в соответствии с его целевым назначением или его использование приводит к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель либо значительному ухудшению экологической обстановки (ст. 284 ГК РФ);
если участок предназначен для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства и не используется для соответствующей цели в течение трех лет, если более длительный срок не установлен законом (ст. 284 ГК РФ). В этот период не включается время, необходимое для освоения участка, и время, в течение которого участок не может быть использован по назначению из-за стихийных бедствий или иных обстоятельств, исключающих такое использование.
Поскольку специальных норм в отношении процедуры лишения права собственности на земельный участок при нарушении земельного законодательства пока не установлено, а ст. 286 ГК РФ отсылает к земельному законодательству, следует ориентироваться на нормы ст. 54 Земельного кодекса, устанавливающие такую процедуру в отношении землевладельцев и землепользователей.
В частности, к лишению права собственности вполне применимы нормы об исключительно судебном порядке принятия решения об изъятии земельного участка, об обязательности предварительного административного воздействия на нарушителя, о форме предупреждения о нарушении, выносимого органом государственной власти по осуществлению государственного земельного контроля, с установлением срока для устранения нарушения.
Наконец, прекращение прав собственности на землю может произойти в результате приватизации и национализации.
При приватизации земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, по решению самого собственника они отчуждаются в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законодательством.
При национализации, наоборот, происходит обращение в государственную собственность земель, находящихся в собственности граждан и юридических лиц. Это возможно только на основании специального закона. При этом должно производиться возмещение стоимости земельных участков и других убытков в порядке ст. 306 ГК РФ.
Землепользование, землевладение и аренда земельных участков. В Земельном кодексе закреплена следующая система прав на землю лиц, не являющихся собственниками:
постоянное (бессрочное) пользование земельными участками;
пожизненное наследуемое владение земельными участками;
аренда земельных участков;
право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут);
безвозмездное срочное пользование земельными участками.
Существовавшие до принятия Земельного кодекса и несоответствующие его положениям права на земельные участки (право хозяйственного ведения, право оперативного управления и др.) в соответствии со ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", в целях упорядочения видов прав на землю, подлежат переоформлению со дня введения Кодекса в действие.
Земельный кодекс предусматривает льготные условия по пользованию землей на праве бессрочного постоянного пользования только для государственных и муниципальных учреждений, федеральных казенных предприятий, а также органов государственной власти и органов местного самоуправления. Гражданам, хозяйственным обществам и товариществам, производственным кооперативам, государственным и муниципальным унитарным предприятиям, основанным на праве хозяйственного ведения, земельные участки на праве постоянного (бессрочного) пользования не предоставляются. Хотя за теми из них, которым такое право было предоставлено ранее, Земельный кодекс его сохраняет.
Лица, пользующиеся землей на праве постоянного (бессрочного) пользования, не имеют права распоряжаться земельными участками, в том числе его внесения в уставный (складочный) капитал (п. 6 ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации"). Однако Земельным кодексом предусмотрены разные возможности граждан и юридических лиц по дальнейшему использованию земельных участков на этом праве. Граждане могут продолжать использовать участки на указанном праве и их возможность переоформить его на право собственности сроком не ограничена. Юридические лица, за исключением названных в п. 1 ст. 20 Земельного кодекса, обязаны переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или приобрести земельные участи в собственность по своему желанию до 1 января 2004 г. в соответствии с правилами ст. 36 Земельного кодекса.
В соответствии с ранее действующим законодательством при перерегистрации права пользования земельным участком на право собственности и в собственность бесплатно передавалась лишь часть участка в пределах действующих на момент перерегистрации предельных норм предоставления земельных участков, остальная же часть могла по желанию гражданина быть выкуплена им в собственность по договорной цене либо передана ему в пожизненное наследуемое владение6.
Переход от уплаты земельного налога к арендной плате может стать достаточно болезненным для юридических лиц. В связи с этим предусмотрено: арендная плата за использование указанных земельных участков определяется в соответствии с решением Правительства РФ, что позволит устанавливать более низкие, льготные размеры арендной платы по сравнению с теми, которые вводятся отдельными субъектами РФ, на необходимый переходный период. Особая льгота предусмотрена для объектов транспортных систем естественных монополий - размер арендной платы за использование земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и занятых указанными объектами, не может быть выше размеров ставок земельного налога, установленных для земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения.
Институт пожизненного наследуемого владения предусмотрен Земельным кодексом (ст. 21) только для граждан, которые приобрели это право до введения Кодекса в действие. Кодекс не допускает распоряжение земельным участком, предоставленным на этом праве, за исключением перехода прав на земельный участок по наследству. Государственная регистрация перехода права пожизненного наследуемого владения земельным участком по наследству проводится на основании свидетельства о праве на наследство. Введенное ограничение на распоряжение земельным участком означает невозможность передачи такого участка в аренду или безвозмездное срочное пользование, как предусмотрено ст. 267 ГК РФ. Для того чтобы получить право распоряжаться участком, его достаточно переоформить в собственность бесплатно при условии оплаты лишь сборов, установленных федеральными законами для регистрации нового права на землю.
Аренда земельных участков - один из видов пользования земельными участками, предоставляющий иной объем прав, чем вышеуказанные права на землю. Правовое регулирование аренды земельных участков должно основываться на нормах гражданского законодательства, а в Земельном кодексе установлены лишь некоторые особенности аренды земельных участков.
На праве аренды земельные участки могут быть предоставлены как гражданам, так и юридическим лицам.
Земельный кодекс исходит из того, что по общему правилу именно собственники земельных участков могут свободно предоставлять их в аренду в соответствии с нормами гражданского и земельного законодательства. Ограничения установлены в отношении Российской Федерации - собственника земельных участков, указанных в п. 4 ст. 27 Земельного кодекса в качестве исключенных из оборота. То же положение содержится в п. 11 ст. 22 - запрет на передачу в аренду изъятых из оборота земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами.
В числе таких исключений можно назвать п. 2 ст. 16 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях", допускающий аренду на территории национальных парков, которые относятся к землям, исключенным из оборота. Исключением из общего правила о передаче земли в аренду ее собственником является предусмотренное п. 10 ст. 22 Земельного кодекса положение о том, что в случае наследования земельных участков лицам, не достигшим совершеннолетия, их законные представители могут передать эти земельные участки в аренду на срок до достижения наследниками совершеннолетия.
Земельным кодексом закреплено преимущественное право арендатора земельного участка по истечении срока договора аренды на заключение нового договора аренды земельного участка, за исключением следующих случаев:
когда собственник находящегося на этом участке здания, строения или сооружения захочет реализовать свое преимущественное право на аренду данного земельного участка (п. 5 ст. 35);
когда граждане и юридические лица - собственники зданий, строений, сооружений, расположенных на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, желают осуществить свое исключительное право на приватизацию земельных участков или приобретение права их аренды (п. 1 ст. 36);
когда арендодатель желает прекратить договор аренды в связи с совершением арендатором действий (бездействия), предусмотренных ст. 46 Земельного кодекса.
Арендатор земельного участка вправе передать свои права и обязанности по договору аренды земельного участка третьему лицу, в том числе отдать арендные права в залог и внести их в качестве вклада в уставный капитал хозяйственного товарищества или общества либо паевого взноса в производственный кооператив в пределах срока действия договора аренды земельного участка без согласия собственника земельного участка при условии его уведомления. Однако при заключении договора аренды земельного участка можно предусмотреть необходимость такого согласия. В указанных ситуациях ответственным по договору аренды земельного участка перед арендодателем становится новый арендатор земельного участка, за исключением случаев передачи арендных прав в залог. При этом заключение нового договора аренды земельного участка не требуется. Реализация на практике последней нормы потребует, скорее всего, внесения изменений в Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". Аналогичный порядок предусмотрен и для передачи земельного участка в субаренду.
Более широкий объем прав предоставлен в соответствии с п. 9 ст. 22 Земельного кодекса арендатору при аренде земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на срок более чем пять лет.
Помимо того, что арендатор земельного участка получает право в пределах срока договора аренды земельного участка передавать свои права и обязанности по этому договору третьему лицу без согласия собственника земельного участка при условии его уведомления, указанная норма предусматривает, что изменение условий договора аренды земельного участка без согласия его арендатора и ограничение установленных договором аренды прав арендатора не допускаются.
Досрочное расторжение договора аренды земельного участка, заключенного на срок более чем пять лет, по требованию арендодателя возможно только на основании решения суда при существенном нарушении договора аренды земельного участка его арендатором.
Если государство или муниципальное образование - собственник земельного участка выразит желание продать его, арендатор данного земельного участка имеет преимущественное право его покупки в порядке, установленном гражданским законодательством для случаев продажи доли в праве общей собственности постороннему лицу, за исключением случаев, предусмотренных п. 1 ст. 36 Земельного кодекса.
Особая норма, регулирующая передачу земельного участка в аренду для государственных или муниципальных нужд либо для проведения изыскательных работ, содержится в п. 7 ст. 22 Земельного кодекса, в котором, в частности, определен срок такой аренды - не более чем один год.
Земельный кодекс ввел понятие "публичный сервитут" в земельное законодательство (ст. 23) впервые на уровне федерального закона. Однако этот институт не нов для современного российского законодательства. Водный кодекс в 1995 г. (ст.ст. 43-44) и Лесной кодекс в 1997 г. (ст. 21) ввели понятия "водные сервитуты" и "лесные сервитуты". Описание публичного сервитута наиболее подробно до принятия Земельного кодекса было дано в ст. 64 Градостроительного кодекса, которая закрепила, что публичный сервитут устанавливается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в случаях, когда это определяется государственными или общественными интересами. Земельный кодекс развил эти положения и предусмотрел, что публичный сервитут устанавливается законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, нормативным правовым актом органа местного самоуправления, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков (п. 2 ст. 23 Земельного кодекса).
В соответствии с положениями ст. 23 Земельного кодекса в результате установления публичного сервитута, так же как и при установлении частного сервитута, возникает обременение земельного участка правами лиц, в интересах которых он установлен, но только в данном случае круг этих лиц может быть неопределенным: например, при установлении прохода населения через земельный участок (участки) к прибрежной полосе. Известно, что при запрете на приватизацию прибрежной полосы за последние годы огромное количество земельных участков по берегам рек и озер было передано в частную собственность для строительства дач, коттеджей, баз отдыха. В результате население было лишено права свободного доступа к водным объектам. Установление публичных сервитутов может помочь в решении этой проблемы.
Земельным кодексом определены отдельные виды публичных сервитутов, которые корреспондируют предусмотренным Гражданским кодексом частным сервитутам: например, для обеспечения прохода или проезда через соседний земельный участок, прокладки и эксплуатации линий электропередачи и т.п. Основное отличие будет, как уже указывалось, в способе установления сервитута и в тех интересах, в которых он устанавливается. Собственник земельного участка в целях прокладки линии электропередачи или газопровода к своему участку может заключать договор с собственником соседнего земельного участка либо с несколькими собственниками участков, через которые будет осуществлен подвод коммуникаций к его участку, и в таком случае это будет частный сервитут. Если же через существующий район индивидуальной жилой застройки будет необходимо провести коммуникации для вновь застраиваемой территории, это, скорее всего, будет сделано на основе установления публичного сервитута.
Земельным кодексом установлены следующие виды публичных сервитутов:
прохода или проезда через земельный участок;
использования земельного участка в целях ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, а также объектов транспортной инфраструктуры;
размещения на земельном участке межевых и геодезических знаков и подъездов к ним;
проведения дренажных работ на земельном участке;
забора воды и водопоя;
прогона скота через земельный участок;
сенокоса или пастьбы скота на земельных участках в сроки, продолжительность которых соответствует местным условиям, обычаям, за исключением таких земельных участков в пределах земель лесного фонда;
использования земельного участка в целях охоты, ловли рыбы в расположенном на земельном участке замкнутом водоеме, сбора дикорастущих растений в установленные сроки и в установленном порядке;
временного пользования земельным участком в целях проведения изыскательских, исследовательских и других работ;
свободного доступа к прибрежной полосе.
Сервитут может устанавливаться на определенный срок (срочный сервитут) или без указания срока (постоянный сервитут). Это в равной степени относится к частным и к публичным сервитутам. При установлении сервитута должно соблюдаться следующее правило: осуществление сервитута должно быть наименее обременительным для земельного участка, в отношении которого он установлен.
В отношении платы за ограниченное пользование земельным участком (сервитут) законодатель ввел разные требования по отношению к платности такого использования применительно к частному и публичному сервитуту. Так, собственник земельного участка, обремененного частным сервитутом, вправе требовать соразмерную плату от лиц, в интересах которых установлен сервитут, если иное не предусмотрено федеральными законами.
При введении публичного сервитута собственник обремененного участка может требовать плату от органа государственной власти или органа местного самоуправления, установившего сервитут, если это приводит к существенным затруднениям в использовании земельного участка.
Если установление публичного сервитута приводит к невозможности использования земельного участка, собственник земельного участка, землепользователь, землевладелец вправе требовать изъятия, в том числе путем выкупа, у него данного земельного участка с возмещением органом государственной власти или органом местного самоуправления, установившим публичный сервитут, убытков или предоставления равноценного земельного участка с возмещением убытков (п. 7 ст. 23). Также лица, права и законные интересы которых затрагиваются установлением публичного сервитута, могут осуществлять защиту своих прав в судебном порядке (п. 8 ст. 23).
Сервитуты подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".
Земельным кодексом (ст. 24) закреплено право безвозмездного срочного пользования земельными участками, которое не является совершенно новым институтом для современного российского законодательства. Первым отличительным признаком данного права на землю выступает безвозмездность пользования. Кроме того, предоставление земельных участков в срочное пользование подразумевает установление срока пользования - в договоре или прямо в законе (1 год в соответствии со ст. 24 Земельного кодекса). При предоставлении земельных участков на этом праве из земель, находящихся в собственности граждан или юридических лиц, срок определяется договором: например, при предоставлении служебного надела - сроком трудового договора.
Земельный кодекс предусмотрел три случая предоставления земельных участков на этом этапе:
из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления, указанными ст. 29 Кодекса, юридическим лицам, которые в соответствии с Кодексом сохранили право получать землю в пользование на праве постоянного бессрочного пользования, т.е. государственным и муниципальным учреждениям, казенным предприятиям, но на срок не более чем один год;
из земель, находящихся в собственности граждан или юридических лиц, иными гражданами и юридическими лицами на основании договора;
из земель организаций, указанных в п. 2 ст. 24, гражданам в виде служебного надела.
Служебные наделы предоставляются в безвозмездное срочное пользование работникам организаций отдельных отраслей экономики, в том числе организаций транспорта, лесного хозяйства, лесной промышленности, охотничьих хозяйств, государственных природных заповедников и национальных парков.
Категории работников организаций указанных отраслей, имеющих право на получение служебных наделов, условия их предоставления устанавливаются законодательством РФ и законодательством субъектов РФ. Служебные наделы выделяются работникам таких организаций на время установления трудовых отношений на основании заявлений работников по решению соответствующих организаций из числа принадлежащих им земельных участков.
7. Плата за землю
Земельное законодательство (ст. 65 Земельного кодекса) устанавливает принцип платности использования земли, в соответствии с которым любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ.
В соответствии со ст. 1 Закона РФ "О плате за землю"7 использование земли Российской Федерации является платным. Формами платы выступают: земельный налог, арендная плата, нормативная цена земли, но из общего правила могут быть исключения.
Размер земельного налога не зависит от результатов хозяйственной деятельности собственников земли, землевладельцев, землепользователей и устанавливается в виде стабильных платежей за единицу земельной площади в расчете на год. Ставки земельного налога пересматриваются в связи с изменениями не зависящих от пользователя земли условий хозяйствования (инфляция, финансовая реформа и т.п.).
В настоящее время перечень случаев полного освобождения от уплаты земельного налога приведен в ст. 12 Закона РФ "О плате за землю". Статья 14 этого же Закона предусматривает, что органы местного самоуправления имеют право устанавливать льготы по земельному налогу в виде частичного освобождения на определенный срок, отсрочки выплаты, понижения ставки земельного налога для отдельных плательщиков в пределах суммы налога, остающейся в распоряжении соответствующего органа местного самоуправления.
Оговорка о законодательном уровне установления исключений из принципа платности обратной силы не имеет.
По закону от уплаты земельного налога полностью освобождаются:
заповедники, национальные и дендрологические парки, ботанические сады;
предприятия, граждане, занимающиеся традиционными промыслами в местах проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов и этнических групп, а также народными художественными промыслами и народными ремеслами в местах их традиционного бытования.
При предоставлении этой льготы следует руководствоваться Федеральным законом от 6 января 1999 г. №7-ФЗ "О народных художественных промыслах"8;
научные организации, опытные, экспериментальные и учебно-опытные хозяйства научно-исследовательских учреждений и учебных заведений сельскохозяйственного и лесохозяйственного профиля, а также научные учреждения и организации другого профиля за земельные участки, непосредственно используемые для научных, научно-экспериментальных, учебных целей и для испытания сортов сельскохозяйственных и лесохозяйственных культур;
учреждения искусства, кинематографии, образования, здравоохранения, государственные и муниципальные учреждения социального обслуживания, финансируемые за счет средств соответствующих бюджетов либо за счет средств профсоюзов (за исключением курортных учреждений), детские оздоровительные учреждения, независимо от источников финансирования, государственные органы охраны природы и памятников истории и культуры, а также религиозные объединения, на земле которых находятся используемые ими здания, охраняемые государством памятники истории, культуры и архитектуры;
предприятия, учреждения, организации, а также граждане, получившие для сельскохозяйственных нужд нарушенные земли (требующие рекультивации), на первые десять лет пользования или в целях добычи торфа, используемого на повышение плодородия почв;
участники Великой Отечественной войны, а также граждане, на которых законодательством распространены социальные гарантии и льготы участников Великой Отечественной войны (в соответствии с Указом Президента РФ от 9 сентября 1999 г. № 1186 "О признании утратившими силу некоторых Указов Президента Российской Федерации"9 утратил силу Указ от 18 января 1994 г. № 163 "О социальных гарантиях и льготах гражданам, награжденным медалью "За оборону Ленинграда" и знаком "Жителю блокадного Ленинграда"10);
инвалиды 1-й и 2-й групп;
граждане, подвергшиеся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС и других радиационных аварий на атомных объектах гражданского или военного назначения, а также в результате испытаний, учений и иных работ, связанных с любыми видами ядерных установок, включая ядерное оружие и космическую технику;
учреждения культуры, физической культуры и спорта, туризма, спортивно-оздоровительной направленности и спортивные сооружения (за исключением деятельности не по профилю спортивных сооружений, физкультурно-спортивных учреждений) независимо от источника финансирования;
высшие учебные заведения, научно-исследовательские учреждения, предприятия и организации Российской академии наук, Российской академии медицинских наук, Российской академии сельскохозяйственных наук, Российской академии образования, Российской академии архитектуры и строительных наук; государственные научные центры, а также высшие учебные заведения и научно-исследовательские учреждения министерств и ведомств Российской Федерации по перечню, утверждаемому Правительством РФ;
государственные предприятия связи, акционерные общества связи, контрольный пакет акций которых принадлежит государству, обеспечивающие распространение (трансляцию) государственных программ телевидения и радиовещания, а также осуществляющие деятельность в интересах обороны Российской Федерации, государственные предприятия водных путей и гидросооружений Минтранса России, предприятия, государственные учреждения и организации морского и речного транспорта, в том числе за земли, покрытые водой, и искусственно созданные территории при строительстве гидротехнических сооружений, за земли, занятые федеральными автомобильными дорогами общего пользования, аэродромами, аэропортами и ремонтными заводами гражданской авиации, сооружениями и объектами аэронавигации, отнесенными к федеральной собственности;
земли, предоставленные для обеспечения деятельности органов государственной власти и управления, а также Минобороны России;
санитарно-курортные и оздоровительные учреждения, учреждения отдыха, находящиеся в государственной и муниципальной, а также профсоюзной собственности;
предприятия, научные организации и научно-исследовательские учреждения за земельные участки, непосредственно используемые для хранения материальных ценностей, заложенных в мобилизационный резерв Российской Федерации;
внутренние, железнодорожные и пограничные войска, войска гражданской обороны за земли, предоставленные для их размещения и постоянной деятельности;
военнослужащие, граждане, уволенные с военной службы по достижении предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями и имеющие общую продолжительность военной службы двадцать лет и более, члены семей военнослужащих и сотрудников органов внутренних дел, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, потерявшие кормильца при исполнении им служебных обязанностей;
Герои Советского Союза, Герои Российской Федерации, Герои социалистического труда и полные кавалеры орденов Славы, Трудовой Славы и "За службу Родине в Вооруженных Силах СССР";
учреждения и органы уголовно-исполнительной системы;
налог на землю, расположенную в полосе отвода железных дорог, взимается с предприятий, учреждений и организаций железнодорожного транспорта в размере до 25% от ставки земельного налога, установленной за сельскохозяйственные угодья;
земли, занятые полосой слежения вдоль Государственной границы Российской Федерации;
земли общего пользования населенных пунктов;
граждане, впервые организующие крестьянские (фермерские) хозяйства, освобождаются от уплаты земельного налога в течение пяти лет с момента предоставления им земельных участков;
профессиональные аварийно-спасательные службы, профессиональные аварийно-спасательные формирования;
земли, используемые пожарной охраной;
государственные унитарные предприятия и государственные учреждения, осуществляющие эксплуатацию государственных мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений, в том числе за земли водного фонда, занятые водохранилищами, каналами, дамбами и другими гидротехническими сооружениями в пределах полосы их отвода, а также государственные унитарные предприятия и государственные учреждения, осуществляющие строительство государственных мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений, за земли, временно предоставленные им для строительств указанных объектов.
С юридических лиц и граждан, освобожденных от уплаты земельного налога, при передаче ими земельных участков в аренду (пользование) взимается земельный налог с площади, переданной в аренду (пользование). В случае возникновения в течение года у плательщиков права на льготу по земельному налогу они освобождаются от уплаты этого налога, начиная с того месяца, в котором возникло такое право, даже если оно возникло у них по истечении последнего срока уплаты налога.
При утрате в течение года права на льготу обложение налогом производится, начиная с месяца, следующего за утратой этого права.
В случаях перехода в течение года права собственности, права пожизненно наследуемого владения или права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками от одного плательщика к другому земельный налог исчисляется и предъявляется к уплате прежнему собственнику земли, землевладельцу, землепользователю с 1 января этого года до месяца, в котором он утратил право на земельный участок (включая этот месяц), а новому - начиная с месяца, следующего за месяцем возникновения права на земельный участок.
Земельный налог отнесен к местным налогам. В будущем возможен переход к региональному налогу на недвижимость, как предусмотрено в ст. 14 Налогового кодекса РФ. При введении в действие налога на недвижимость прекращается действие земельного налога на территории соответствующего субъекта РФ.
С 1997 по 2003 г. проводится эксперимент по налогообложению недвижимости в городах Великом Новгороде и Твери на основании Федерального закона от 20 июля 1997 г. № 110-ФЗ "О проведении эксперимента по налогообложению недвижимости в городах Великом Новгороде и Твери.
Объектами налогообложения служат земельные участи (в том числе земельные участки лесного фонда), здания, сооружения и иное недвижимое имущество. Налоговая база налога на недвижимость исчисляется исходя из оценки рыночной стоимости объектов недвижимости.
С момента введения налога на недвижимость юридические и физические лица, являющиеся плательщиками налога на недвижимость, освобождаются поэтапно от уплаты налога на имущество предприятий, налога на имущество физических лиц, за исключением налога на транспортные средства, предусмотренного Законом РФ "О налогах на имущество физических лиц", и земельного налога в городах Великом Новгороде и Твери. Порядок перевода отдельных категорий юридических и физических лиц на уплату налога на недвижимость и замещения им указанных налогов на территориях городах Великого Новгорода и Твери определяется решениями представительных органов местного самоуправления этих городов.
От бесплатного использования следует отличать бесплатное предоставление земельных участков в собственность, владение, пользование.
Рыночная стоимость земельного участка, в соответствии со ст. 66 Земельного кодекса, устанавливается в соответствии с Федеральным законом от 29 июля 1998 г. №135-ФЗ "Об оценочной деятельности"11. Для установления кадастровой стоимости земельных участков проводится государственная кадастровая оценка земель. В случаях определения рыночной стоимости земельного участка кадастровая стоимость земельного участка устанавливается в процентах от его рыночной стоимости.
Государственная кадастровая оценка земли производится в соответствии с Правилами проведения государственной кадастровой оценки земель, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 8 апреля 2000 г. № 316.
Государственной кадастровой оценке земель подлежат все категории земель на территории Российской Федерации. Ее проводят органы Росземкадастра.
При государственной кадастровой оценке земель принимаются во внимание сервитуты, а также иные ограничения (обременения) прав пользования землей. Оценка земель основывается на классификации земель по целевому назначению и виду функционального использования.
В процессе государственной кадастровой оценки земель проводится оценочное зонирование территории. Оценочной зоной признается часть земель, однородных по целевому назначению, виду функционального использования и близких по значению кадастровой стоимости земельных участков. По результатам оценочного зонирования составляется карта (схема) оценочных зон и устанавливается кадастровая стоимость единицы площади в границах этих зон.
Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по представлению территориальных органов Роскомземкадастра утверждают результаты государственной кадастровой оценки земель. Поскольку государственная кадастровая оценка земель проведена в настоящее время не везде, по правилу п. 13 ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" при отсутствии кадастровой стоимости земли применяется нормативная цена земли.
Нормативная цена земли была впервые введена в России Законом "О плате за землю" для обеспечения экономического регулирования земельных отношений при передаче земли в собственность, установлении долевой собственности на землю, передаче по наследству, дарении и получении банковского кредита под залог земельного участка (ст. 25).
В настоящее время порядок определения нормативной цены земли установлен постановлением Правительства РФ от 15 марта 1997 г. № 319.
Нормативная цена земли ежегодно определяется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации для земель различного целевого назначения и представляет собой административно устанавливаемую стоимость земельного участка в составе группы земельных участков, включенных в одну оценочную зону.
Органы местного самоуправления (администрации) могут своими решениями повышать или понижать установленную соответствующим субъектом Российской Федерации нормативную цену земли, но не более чем на 25%. В любом случае нормативная цена земли не должна превышать 75% уровня рыночной цены на типичные земельные участки соответствующего целевого назначения.
Порядок определения нормативной цены земли аналогичен порядку определения кадастровой стоимости земельного участка.
Арендная плата взимается за земли, переданные в аренду. Размер арендной платы определяется договором аренды в соответствии со ст. 614 ГК РФ и является существенным условием договора аренды земельного участка.
Общие начала определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, могут быть установлены Правительством РФ (п. 4 ст. 22 Земельного кодекса РФ).
8. Управление земельными ресурсами
Земли, находящиеся в пределах Российской Федерации, и составляют земельный фонд страны. Хотя собственность и иные права на земельные участки осуществляются в разных формах, государство несет ответственность за их состояние, использование, охрану. Государственным органам принадлежит ведущая роль в управлении земельными ресурсами: они организуют и осуществляют землеустройство, земельный кадастр и мониторинг земель, государственный контроль за использованием земель, разрешают земельные споры. Основой государственного управления является принцип устойчивого развития, который включает предоставление широких земельных полномочий региональным органам исполнительной власти, субъектам Федерации, органам местного самоуправления.
Важной прерогативой государственного управления земельными ресурсами является классификация земель по категориям в зависимости от их целевого назначения. Это позволяет государству:
во-первых, находиться у истоков определения назначения земель, не допускать без достаточных оснований перевода их из одной категории в другую;
во-вторых, осуществлять контроль за режимом использования земель в зависимости от их целевого назначения.
Стабильность целевого назначения земель, сохранение, прежде всего, сельскохозяйственных земель, недопущение их необоснованного перевода в менее эффективные формы использования всегда составляли краеугольный принцип российского земельного права. Площадь земель, предоставленных для сельскохозяйственного производства, ежегодно сокращается, что не может не вызывать тревоги, заставляет предпринимать усилия по обеспечению продовольственной безопасности страны.
Второй категорией земель являются земли населенных пунктов - поселений. Они используются как пространственный базис для проживания, строительства зданий, сооружений, удовлетворения культурно-бытовых нужд населения.
Самой большой категорией земельного фонда по площади считаются земли лесного фонда, режим которых подчиняется правилам использования, охраны и воспроизводства лесов, на них произрастающих. К землям водного фонда относятся земли, занятые водными объектами, водоохранные зоны, прибрежные полосы и др. Близки к ним по режиму использования земли особо охраняемых территорий - природоохранного, заповедного, рекреационного, историко-культурного назначения. Резервом являются земли запаса.
Государственное управление землями подразделяется на общее и отраслевое управление. Общее управление земельными ресурсами осуществляется органами общей и специальной компетенции и распространяется на все территории независимо от категорий земель и форм владения ими.
Общее управление землями возложено на Федеральное собрание, Президента, Правительство Российской Федерации.
Государственный комитет России по земельным ресурсам и землеустройству, например, является специально уполномоченным государственным органом в области охраны земель. Таким образом, Госкомзем - орган общего управления специальной компетенции.
Отраслевое управление осуществляется министерствами, государственными комитетами, Федеральными службами по принципу подведомственности им предприятий, учреждений, организаций, которым предоставлены земли. Осуществление ими управления, как правило, не зависит от территориального размещения земель. Задачи перед отраслевым управлением ставятся органами общего государственного управления.
По отношению к вопросам управления землями представительные органы местного самоуправления и местные администрации являются органами общей компетенции, так как эти вопросы составляют только часть их полномочий наряду со множеством других. Компетенция органов местного самоуправления, полномочия в сфере регулирования земельных отношений закрепляются в правовых актах, в том числе в актах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.
Вопросы управления землями содержатся:
в уставах муниципальных образований;
в решениях представительных органов муниципальных образований;
в постановлениях, распоряжениях, приказах, договорах исполнительных органов - администраций муниципальных образований, их структурных и территориальных подразделений;
Регулирование земельных отношений является содержанием деятельности районных комитетов по земельным ресурсам и землеустройству, относящихся к органам государственной власти специальной компетенции.
Более подробно полномочия местного самоуправления по управлению землями закрепляются законодательством субъектов Российской Федерации. Так, Конституция (основной закон) Республики Тува возлагает на представительные органы местного самоуправления осуществление общественного контроля за состоянием, сохранностью и использованием земли, ее недр, водных, лесных и других ресурсов.
Областной закон "О местном самоуправлении в Свердловской области" (1995 г.) наделяет полномочиями администрации муниципальных образований в области использования земли и других природных ресурсов, охраны природы.
Администрация:
разрабатывает и выполняет программы по использованию земель, повышению плодородия почв, охране земельных ресурсов в комплексе с другими природными ресурсами;
организует ведение земельного кадастра и мониторинга земель;
обеспечивает планирование использования земель;
предоставляет и изымает в установленном законом порядке земельные участки;
обеспечивает контроль за использованием и охраной земель;
защищает права собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов;
предоставляет и изымает в установленном порядке участки недр для разработки месторождений полезных ископаемых;
обеспечивает проведение обязательных мероприятий по борьбе с вредителями, болезнями сельскохозяйственных растений и сорняками;
принимает в соответствии с законодательством решения об установлении или снятии карантина в связи с болезнью растений, организует контроль за соблюдением техники безопасности при применении химических средств защиты растений, а также правил, связанных с установлением карантина;
организует мероприятия по охране природы и улучшению экологической среды, рациональному использованию, сохранению и восстановлению природных ресурсов, а также строительство и реконструкцию объектов охраны природы;
содействует проведению комплексной независимой экологической экспертизы строящихся объектов, а также предприятий, загрязняющих почву, воздушный и водный бассейны;
регистрирует право собственности на землю, права землевладения и землепользования, договоры на временное пользование земельными участками и договоры их аренды;
взимает плату за землю;
разрешает в пределах своей компетенции земельные споры;
принимает в соответствии с законодательством решения о наложении штрафов за ущерб, причиненный природной среде;
осуществляет иные полномочия в соответствии с законодательством.
Важной особенностью управления землями муниципальных образований является нетождественность полномочий, методов управления применительно к земельным участкам различных форм собственности.
Органы местного самоуправления не вправе осуществлять государственный контроль за использованием и охраной земель без специально переданных полномочий, а также перелагать свои полномочия контроля за использованием и охраной муниципальных земель на районные земельные комитеты по земельным ресурсам и землеустройству.
Органы местного самоуправления тесно взаимодействуют с органами государственного управления - районными комитетами по земельным ресурсам и землеустройству и комитетами по охране окружающей среды.
Соотношение полномочий этих органов в сфере регулирования земельных отношений различно, они имеют разный удельный вес ко всему объему полномочий и разные методы работы. Непосредственным полномочием, обязанностью комитетов по земельным ресурсам и землеустройству является ведение земельного кадастра, а задачей муниципальных органов - организация ведения земельного кадастра, т.е. оказание помощи работникам комитетов организационного характера, финансирование работ за счет местных бюджетов. Они же - органы муниципальных образований - являются пользователями кадастровой информации при планировании использования земель, находящихся в их ведении. Работники комитетов по земельным ресурсам и землеустройству готовят документацию, выдают свидетельства о праве собственности на земельные участки, а органы местного самоуправления в соответствии с законом регистрируют права собственности на землю, договоры на пользование и аренду земельных участков. Тем самым обеспечивается разделение или разграничение полномочий.
Назначение землеустройства определено в ст. 68 Земельного кодекса. В ней указывается, что землеустройство включает в себя мероприятия по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, образованию новых и упорядочению существующих объектов землеустройства и установлению их границ на местности (территориальное землеустройство), организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.
Положения указанной статьи дополняются Законом РФ от 18 июля 2001 г. "О землеустройстве", в котором понятие землеустройства и его задачи определяются как мероприятия по изучению состояния земель и их охраны, образованию новых и упорядочению существующих объектов землеустройства и установлению их границ на местности. Следовательно, всякое хозяйствование на земле начинается с землеустройства.
Определяя задачи землеустройства и его обязательность, Закон "О землеустройстве" в ст. 3 называет ряд основных его действий:
изменение границ объектов землеустройства;
предоставление и изъятие земельных участков;
определение границ ограниченных в использовании частей объектов землеустройства;
перераспределение используемых гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства;
выявление нарушенных земель, а также земель, подверженных водной и ветровой эрозии, селям, подтоплению, заболачиванию, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, загрязнению отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражению и другим негативным воздействиям;
проведение мероприятий по восстановлению и консервации земель, рекультивации нарушенных земель, защите земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий.
По содержанию землеустройство подразделяется на межхозяйственное и внутрихозяйственное. Эти два способа землеустройства при всех их различиях нельзя противопоставлять. При проведении внутрихозяйственного землеустройства могут проводиться межхозяйственные землеустроительные действия, и наоборот, межхозяйственное землеустройство требует проведения внутрихозяйственных преобразований в землепользовании (землевладении). Такие ситуации складываются, например, при реорганизации колхозов, совхозов и других хозяйств, организации крестьянских (фермерских) хозяйств, упорядочении земельных отношений между соседними землепользователями (землевладельцами, арендаторами).
Межхозяйственное землеустройство позволяет определить целевое назначение земель, осуществлять межотраслевое и внутриотраслевое распределение (перераспределение) земельных ресурсов. С помощью межхозяйственного землеустройства образуются новые и изменяются существующие землевладения и землепользования, разрабатываются мероприятия, обеспечивающие оптимальные межхозяйственные экономические связи. Предоставление земель в собственность, аренду и пожизненное наследуемое владение, образование крестьянских (фермерских) хозяйств - все эти мероприятия требуют проведения межхозяйственного землеустройства.
Внутрихозяйственное землеустройство проводится в целях организации рационального использования земель сельскохозяйственного назначения и их охраны, а также земель, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и лицами, относящимися к таким народам, для обеспечения их традиционного образа жизни.
В соответствии со ст. 69 Земельного кодекса землеустройство проводится по инициативе уполномоченных исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев или по решению суда.
При проведении землеустройства производится изучение состояния земель в целях получения информации об их количественном и качественном состоянии.
Оценка качества земель проводится в целях получения информации о свойствах земли как средства производства в сельском хозяйстве. Оценка качества земель, являющихся исконной средой обитания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, проводится в целях установления продуктивности оленьих пастбищ и наличия биологических ресурсов, необходимых для обеспечения традиционного образа жизни этих народов.
Инвентаризация земель необходима для уточнения или установления местоположения объектов землеустройства, их границ (без закрепления на местности), выявления неиспользуемых, нерационально используемых или используемых не по целевому назначению и не в соответствии с разрешенным использованием земельных участков, других характеристик земель.
В соответствии с п. 2 ст. 18 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности"12 деятельность по землеустройству (использованию природных ресурсов), за исключением оценочной деятельности и картографической деятельности, перестала быть лицензируемой. Все юридические лица или индивидуальные предприниматели могут проводить любые виды работ по землеустройству без специальных разрешений, если иное не предусмотрено федеральными законами.
Организацию и осуществление землеустройства выполняют органы Росземкадастра (п.5 Положения об этой службе, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 11 января 2001 г. № 22)13.
Сведения о землеустройстве носят открытый характер, за исключением сведений, составляющих государственную тайну, и сведений, относящихся к личности собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев или арендаторов земельных участков.
При проведении землеустройства обеспечивается учет законных интересов лиц, права которых могут быть затронуты при его проведении, путем извещения их в письменной форме землеустроителями не позднее чем за семь календарных дней до начала работ. Отсутствие при проведении землеустроительных работ надлежащим образом извещенных лиц не является препятствием для проведения землеустройства. Заинтересованные лица вправе обжаловать действия, ущемляющие их права и законные интересы, в установленном порядке.
В случае изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны обеспечить доступ к земельным участкам для проведения землеустройства.
Одной из функций государственного управления земельными ресурсами (и одновременно средством обеспечения такого управления) является государственный мониторинг земель (подп. 2 п. 2 ст. 67 Земельного кодекса).
Мониторинг земель - это система наблюдений (съемки, обследования и изыскания) за состоянием земель. Объектами мониторинга земель являются все земли Российской Федерации.
К задачам мониторинга земель относятся:
своевременное выявление изменений состояния земель, оценка этих изменений, прогноз и выработка рекомендаций о предупреждении и об устранении последствий негативных процессов;
информационное обеспечение ведения государственного земельного кадастра, государственного земельного контроля за использованием и охраной земель, иных функций государственного и муниципального управления земельными ресурсами, а также землеустройства;
обеспечение граждан информацией о состоянии окружающей среды в части состояния земель.
В зависимости от целей наблюдения и охватываемой территории мониторинг земель может быть федеральным, региональным и локальным. Поэтому мониторинг земель осуществляется в соответствии с федеральными, региональными и местными программами.
Согласно п. 5 Положения о Федеральной службе земельного кадастра России, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 11 января 2001 г. № 22 организацию и осуществление мониторинга ведут органы названной службы. Участие в мониторинге земель принимают и другие государственные органы России: Минприроды России, Минсельхозпрод России, Гидрометеорологическая служба, соответствующие органы субъектов Российской Федерации.
Пользователи земель обязаны регулярно отчитываться о наличии и качественном состоянии своих земель в соответствии с правилами ведения мониторинга, установленными федеральными нормативными правовыми актами и нормативными актами соответствующих субъектов Российской Федерации. Независимо от этого они обязаны представлять внеочередную информацию о чрезвычайных и неординарных событиях, существенно отражающихся на состоянии земель, их хозяйственном использовании и правовом режиме. За искажение информации виновные несут ответственность в соответствии с действующим законодательством.
Полученные и зафиксированные с помощью документов мониторинга объективные материалы о состоянии земель и окружающей их природной среды служат правовым основанием для принятия необходимых решений компетентными государственными органами, ответственными за правильное использование земель и их охрану. Сами органы, ведущие мониторинг, не принимают решений, обязывающих природопользователей совершать те или иные действия по устранению выявленных правонарушений. Такие решения принимают наделенные соответствующими полномочиями государственные органы, ведущие контроль за использованием земель и их охраной.
Контроль за рациональным использованием и охраной земель осуществляется государством в лице его уполномоченных органов и должностных лиц, а также иными (невластными) субъектами - общественными организациями, собственниками земельных участков, землевладельцами, землепользователями, арендаторами.
Основная задача государственного контроля за использованием и охраной земель - это обеспечение исполнения земельного законодательства, соблюдения установленных требований (норм, правил, нормативов), выполнения мероприятий по охране земель органами государственной власти, местного самоуправления, юридическими лицами, их должностными лицами, а также гражданами (ст. 71 Земельного кодекса). Цель государственного земельного контроля заключается в сохранении земли как природного ресурса, основы жизни и деятельности граждан России.
В числе функций государственного земельного контроля можно выделить информационную, превентивную, а также функцию пресечения.
Информационная функция государственного земельного контроля заключается в получении, обобщении и анализе сведений о состоянии и использовании земель, об исполнении контролируемыми субъектами предписаний земельного и других отраслей законодательства, а также направлении материалов о выявленных земельных правонарушениях (преступлениях) на рассмотрение уполномоченных органов для решения вопроса о привлечении виновного лица к юридической ответственности.
Превентивная функция состоит в профилактике нарушений земельного законодательства путем вынесения обязательных к исполнению предписаний, направленных на устранение причин и условий, их порождающих.
Функция пресечения направлена на приостановление неправомерных действий лиц, виновных в совершении земельных правонарушений. Так, в исключительных случаях государственный инспектор по контролю за использованием и охраной земель вправе самостоятельно принять решение о приостановлении деятельности индивидуального предпринимателя или юридического лица. К таким случаям, в частности, можно отнести приостановление промышленного строительства, разработки месторождений полезных ископаемых, проведения агротехнических, лесомелиоративных, геолого-разведочных, поисковых, геодезических и других работ, если они осуществляются с нарушением земельного законодательства и могут привести к уничтожению, загрязнению, заражению или порче плодородного слоя почвы, развитию эрозии, засолению, заболачиванию и другим деградационным процессам, а также если эти работы ведутся по проектам, не прошедшим экспертизу либо получившим отрицательное заключение.
Отношения, возникающие в процессе осуществления государственного контроля за соблюдением требований земельного законодательства урегулированы в подзаконных нормативных правовых актах, в частности, в указах Президента (например, от 27 октября 1993 г. № 1767 "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России")14 и постановлениях Правительства Российской Федерации, а также в ведомственных нормативных актах, принимаемых соответствующими отраслевыми ведомствами.
Правительство РФ Постановлением от 23 декабря 1993 г. № 1362 утвердило Положение о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации15.
В положении закреплен порядок осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в России. Этот порядок обязателен для исполнения всеми физическими, должностными и юридическими лицами.
Государственный земельный контроль осуществляется соответствующими органами представительной и исполнительной власти, а также специально уполномоченными на то государственными органами в соответствии с действующим законодательством. К последним относятся Госкомзем России и его органы на местах16; Минприроды России и его органы на местах; Госсанэпиднадзор России17, органы и учреждения государственной санитарно-эпидемиологической службы; Госархстройнадзор России18 и его органы на местах. Эти органы осуществляют свои функции во взаимодействии с органами представительной и исполнительной власти и между собой.
Для решения конкретных вопросов земельного контроля функции специально уполномоченных органов разграничены, с тем чтобы не допустить дублирования в работе и обеспечить согласованность контрольных действий и мероприятий. Для этого определено содержание контрольных функций каждого органа в отдельности.
Должностные и физические лица, препятствующие осуществлению государственного контроля за состоянием, использованием и охраной земель, применяющие угрозы насилия или насильственные действия по отношению к должностным лицам специально уполномоченных органов, осуществляющих госземконтроль, несут установленную законодательством ответственность.
В то же время должностные лица, осуществляющие госземконтроль, несут ответственность за своевременное принятие мер к нарушителям земельного законодательства, за объективность материалов проводимых проверок. Убытки, причиненные собственникам земли, землевладельцам, землепользователям и арендаторам неправомерными указанными действиями должностных лиц возмещаются в порядке, установленном законодательством. Жалобы на их действия (решения) и на послужившую основанием для совершения действий (принятия решений) информацию подаются вышестоящему должностному лицу или в суд.
Муниципальный земельный контроль осуществляется органами местного амоуправления или уполномоченными ими органами (ст. 72 Земельного кодекса).
Статья 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в предметы ведения местного самоуправления включила п. 11 - контроль за использованием земель на территории муниципального образования.
Кроме названного Федерального закона, отношения по осуществлению муниципального контроля регулируются Федеральным законом "О местном самоуправлении в Российской Федерации"19. Статьи 51, 60 и 71 этого Закона определяют объем полномочий поселковой, районной, городской, сельской администрации в области сельского хозяйства, использования земли, контроля за соблюдением земельного законодательства, охраны природы.
Пункт 3 ст. 72 Земельного кодекса содержит положение о том, что общественные организации, граждане осуществляют контроль за соблюдением установленного порядка подготовки и принятия исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления решений, касающихся предоставления гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.
Граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления.
Собственник земельного участка, землепользователь, землевладелец, арендатор в ходе осуществления хозяйственной деятельности согласно ст. 73 Земельного кодекса обязан осуществлять производственный земельный контроль. Однако этот контроль не может быть полноценным по экономическим, финансовым и иным причинам. Вследствие этого органам государственной власти и управления, органам местного самоуправления зачастую приходится функции контроля за охраной земель брать на себя. Например, распоряжением премьера правительства г. Москвы от 12 июля 2001 г. № 628-РП была создана рабочая комиссия по проверке соблюдения сроков освоения земельных участков, выделенных под строительство автозаправочных станций.
Производственный контроль за использованием и охраной земель в той или иной отрасли хозяйства осуществляют ее должностные лица.
Любой вид производственного контроля должен включать санкции за нарушение установленного порядка. Не является в этом плане исключением и земельный контроль.
9. Кадастр земельных ресурсов
Государственный земельный кадастр представляет собой систематизированный свод документальных сведений об объектах государственного кадастрового учета, о правовом режиме земель в Российской Федерации, о кадастровой стоимости, местоположении, размерах земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества (ст. 70 Земельного кодекса). В государственный земельный кадастр включается информация о субъектах прав на земельные участки.
Государственный земельный кадастр создается и ведется в целях информационного обеспечения:
государственного и муниципального управления земельными ресурсами;
государственного контроля за использованием и охраной земель;
мероприятий, направленных на сохранение и повышение плодородия земель;
государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
землеустройства;
экономической оценки земель и учета стоимости земли в составе природных ресурсов;
установления обоснованной платы за землю;
иной связанной с владением, пользованием и распоряжением земельными участками деятельности.
Статья 13 Закона РФ "О государственном земельном кадастре"20 устанавливает обязательный перечень (состав) документов, которые подразделяются на основные, вспомогательные и производные.
К основным документам относятся Единый государственный реестр земель, кадастровые дела и кадастровые карты (планы).
К вспомогательным документам - книги учета документов, книги учета выданных сведений и каталоги координат пунктов опорной межевой сети.
К производным документам - документы, содержащие перечни земель, находящихся в собственности Федерации, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, доклады о состоянии и об использовании земельных ресурсов, статистические отчеты, аналитические обзоры, производные кадастровые карты (планы), иные справочные и аналитические документы.
Деятельность по ведению государственного земельного кадастра осуществляется в соответствии с принципами:
единства системы и технологии ведения государственного земельного кадастра на всей территории Российской Федерации;
непрерывности внесения в государственный земельный кадастр изменяющихся характеристик земельных участков;
открытости сведений государственного земельного кадастра:
сопоставимости и совместимости сведений государственного земельного кадастра со сведениями, содержащимися в других государственных и иных кадастрах, реестрах, информационных ресурсах.
В Федеральном законе "О государственном земельном кадастре" установлен также принцип обязательности государственного кадастрового учета земельных участков (ст. 7).
Этот принцип по содержанию вносит некоторое дополнение к п. 4 ст. 18 и п. 2 ст. 20 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", которые допускают государственную регистрацию прав на земельный участок, даже если отсутствуют или не закончены работы по кадастровому учету земельного участка. Императивная норма Федерального закона "О государственном земельном кадастре" об обязательности государственного кадастрового учета земельных участков ведет к бездействию указанных правовых норм Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".
Единый государственный реестр земель представляет собой документ, который предназначен для проведения государственного кадастрового учета земельных участков.
Он содержит сведения о существующих и прекративших существование земельных участках:
их кадастровые номера;
местоположение (адрес);
площадь;
категория земель и разрешенное использование земельных участков;
описание границ земельных участков, их отдельных частей;
зарегистрированные в установленном порядке вещные права и ограничения (обременения);
экономические характеристики, в том числе размеры платы за землю;
качественные характеристики, в том числе показатели состояния плодородия земель для отдельных категорий земель;
наличие объектов недвижимого имущества, прочно связанных с земельными участками.
Обязательному государственному кадастровому учету подлежат земельные участки, расположенные на территории Российской Федерации, независимо от форм собственности на землю, целевого назначения и разрешенного использования земельных участков.
Таким образом, при проведении государственного кадастрового учета земельный участок становится объектом правоотношений, объектом недвижимости. А после государственной регистрации права в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" земельный участок становится объектом определенного вещного права соответствующего субъекта, а также может быть объектом обязательственного правоотношения.
Органы, осуществляющие государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, органы (организации), осуществляющие специальную регистрацию или учет отдельных видов недвижимого имущества, природных ресурсов и территориальных зон, бесплатно в десятидневный срок представляют в необходимом объеме информацию о зарегистрированных правах, наличии объектов недвижимого имущества, прочно связанных с земельными участками, и территориальных зонах органам, осуществляющим деятельность по ведению государственного земельного кадастра.
Сведения государственного земельного кадастра носят открытый характер, за исключением сведений, отнесенных федеральным законодательством к категории ограниченного доступа.
На всей территории Российской Федерации ведение государственного земельного кадастра осуществляется по единой методике и представляет собой последовательные действия по сбору, документированию, накоплению, обработке, учету и хранению сведений о земельных участках.
Кадастровое деление территории РФ и присвоение кадастровых номеров земельным участкам осуществляются в соответствии с Правилами кадастрового деления территории Российской Федерации и Правилами присвоения кадастровых номеров земельным участкам, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 6 сентября 2000 г. № 66021.
Вся территория Российской Федерации, включая территории субъектов РФ, внутренние воды и территориальное море, делится на кадастровые округа. В пределах кадастрового округа ведется государственный реестр земель кадастрового округа, являющийся составной частью Единого государственного реестра земель. Требования к кадастровому делению утверждены приказом Росземкадастра от 15 июня 2001 г. № 11/11722.
Приказом Росземкадастра от 14 мая 2001 г. МаП/89 "О кадастровом делении территории Российской Федерации"23 на территории РФ создано 89 кадастровых округов, утверждены схема расположения кадастровых округов и перечень наименований и номеров кадастровых округов. Ведение государственных реестров земель кадастровых округов возложено на соответствующие территориальные органы Росземкадастра.
10. Юридическая ответственность за нарушение земельного законодательства
Законодательством закреплены четыре основные формы ответственности:
дисциплинарная;
административная;
уголовная;
гражданско-правовая.
Каждая из этих правовых форм ответственности применяется за совершение соответствующего правонарушения: дисциплинарного проступка, административного проступка, уголовного преступления, гражданско-правового нарушения. Понятие, виды, составы, содержание, меры ответственности предусмотрены в соответствующих отраслях законодательства: трудовом, административном, уголовном, гражданском. При этом, гражданско-правовая ответственность, наступающая в случае причинения имущественного ущерба, может быть самостоятельной или же может применяться наряду с уголовной, дисциплинарной, административной ответственностью. Иными словами, гражданско-правовая ответственность может "сопровождать" основные формы ответственности.
Дисциплинарная ответственность за совершение земельных правонарушений предусмотрена в ст. 75 Земельного кодекса. В ней речь идет о двух видах земельных правонарушений: проектирование, размещение и ввод в эксплуатацию объектов, оказывающих негативное (вредное) воздействие на состояние земель, и загрязнение земель химическими и радиоактивными веществами, производственными отходами и сточными водами.
Ранее действовавший ЗК РСФСР 1991 г. не выделял в качестве самостоятельного вида ответственности за земельные правонарушения дисциплинарную ответственность. Однако возможность и основания ее применения и меры ответственности существовали в законодательстве и ранее (см. подп. 3.3.3). Субъектами дисциплинарного проступка выступают должностные лица и работники организаций. При этом Земельный кодекс не определяет порядок привлечения виновных должностных лиц или работников организации к дисциплинарной ответственности.
Согласно п. 2 ст. 75 порядок привлечения к дисциплинарной ответственности определяется трудовым законодательством, законодательством о государственной и муниципальной службе, законодательством о дисциплинарной ответственности глав администраций, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. В некоторых отраслях народного хозяйства для отдельных категорий работников действуют уставы и положения о дисциплине. Дисциплинарная ответственность глав администраций устанавливается специальным положением24.
Невыполнение или ненадлежащее выполнение работником его трудовых обязанностей, а должностным лицом - должностных является нарушением лишь в том случае, если они действовали виновно (т.е. умышленно или по неосторожности).
Основанием административной ответственности является административное правонарушение (проступок). Субъектами земельных правонарушений, за которые применяются меры административной ответственности, могут быть граждане, должностные лица и юридические лица.
В п. 1 ст. 74 Земельного кодекса, в отличие от Земельного кодекса РСФСР 1991 г., не содержится ни состав земельных правонарушений, за которые наступает административная ответственность, ни санкций, которые применяются за их совершение. Говорится, что виновные лица несут административную или уголовную ответственность за земельные правонарушения в порядке, установленном законодательством.
Кодекс об административных правонарушениях РФ 2001 г. предусматривает штрафы за следующие виды земельных правонарушений:
самовольное занятие земельного участка (ст. 7.1) - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда;
уничтожение межевых знаков границ земельных участков (ст. 7.2) - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трех до пяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от пятидесяти до ста минимальных размеров оплаты труда;
пользование недрами без разрешения (лицензии) либо с нарушением условий, предусмотренных разрешением (лицензией) (ст. 7.3) - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пятнадцати до двадцати минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от тридцати до сорока минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от трехсот до четырехсот минимальных размеров оплаты труда;
самовольная застройка площадей залегания полезных ископаемых (ст. 7.4) - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда;
самовольное занятие водного объекта или пользование им без разрешения (лицензии) (ст. 7.6) - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трех до пяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от пятидесяти до ста минимальных размеров оплаты труда;
повреждение гидротехнического, водохозяйственного или водоохранного сооружения, устройства или установки (ст. 7.7) - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от десяти до пятнадцати минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от двухсот до трехсот минимальных размеров оплаты труда;
самовольное занятие земельного участка прибрежной защитной полосы водного объекта, водоохранной зоны водного объекта либо зоны (округа) санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (ст. 7.8) - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от десяти до пятнадцати минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от двухсот до трехсот минимальных размеров оплаты труда;
самовольное занятие участка лесного фонда или участка леса, не входящего в лесной фонд (ст. 7.9) - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда;
самовольная переуступка права пользования землей, недрами, участком лесного фонда, участком леса, не входящего в лесной фонд, или водным объектом (ст.7. 10) - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда;
нарушение требований сохранения, использования и охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) федерального значения, их территорий и зон их охраны (ст. 7.13) - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от десяти до пятнадцати минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от двухсот до трехсот минимальных размеров оплаты труда;
проведение земляных, строительных и иных работ без разрешения государственного органа охраны объектов культурного наследия (ст. 7.14) - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от десяти до пятнадцати минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от двухсот до трехсот минимальных размеров оплаты труда;
ведение археологических разведок или раскопок без разрешения (ст. 7.15) - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от десяти до пятнадцати минимальных размеров оплаты труда с конфискацией предметов, добытых в результате раскопок; на должностных лиц - от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда с конфискацией предметов, добытых в результате раскопок; на юридических лиц - от двухсот до трехсот минимальных размеров оплаты труда с конфискацией предметов, добытых в результате раскопок;
незаконный отвод земельных участков на особо охраняемых землях историко-культурного назначения (ст. 7.16) - влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от сорока до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда;
уничтожение или повреждение чужого имущества (ст. 7.17) - влечет наложение административного штрафа в размере от трех до пяти минимальных размеров оплаты труда;
самовольное подключение и использование электрической, тепловой энергии, нефти или газа (ст. 7.19) - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пятнадцати до двадцати минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от тридцати до сорока минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от трехсот до четырехсот минимальных размеров оплаты труда;
самовольное подключение к централизованным системам питьевого водоснабжения и (или) системам водоотведения городских и сельских поселений (ст. 7.20) - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от десяти до пятнадцати минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от двухсот до трехсот минимальных размеров оплаты труда.
Административная ответственность за указанные правонарушения наступает, если они не впекут за собой уголовной ответственности. При совершении земельного правонарушения, являющегося общественно опасным деянием, или "земельного" преступления к виновным применяется уголовная ответственность, предусмотренная Уголовным кодексом.
Согласно ст. 254 "Порча земли" УК РФ отравление, загрязнение или иная порча земли вредными продуктами хозяйственной или иной деятельности вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке, повлекшие причинение вреда здоровью человека или окружающей среде, наказываются штрафом в размере от двухсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от двух до пяти месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет, либо исправительными работами на срок до двух лет. Если эти деяния совершены в зоне экологического бедствия или чрезвычайной экологической ситуации, они наказываются ограничением или лишением свободы на срок до трех лет. Если те или иные действия повлекли по неосторожности смерть человека, предусматривается лишение свободы на срок от двух до пяти лет.
Употребляемые законодателем понятия "отравление", "загрязнение", "порча земли" представляют собой соподчиненные термины. Порча земли - это разрушение или уничтожение плодородного слоя почвы; загрязнение - привнесение в землю нехарактерных для нее физических, химических и биологических веществ, соединений, организмов; отравление - привнесение этих веществ в землю в степени, приводящей к невозможности какого-либо ее использования.
Субъект преступления - любое лицо, достигшее 16-летнего возраста и осуществляющее хозяйственную или иную деятельность, связанную с использованием, хранением и транспортировкой удобрений, ядохимикатов и иных опасных веществ.
Другой пример - ст. 170 УК РФ, которая предусматривает уголовную ответственность за регистрацию незаконных сделок с землей. Указанная статья предусматривает, что регистрация заведомо незаконных сделок с землей, искажение указанных данных Росземкадастра, умышленное занижение размеров платежей за землю, если эти действия совершены из корыстной или иной личной заинтересованности должностным лицом с использованием своего служебного положения, наказываются штрафом в размере от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного до двух месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет, либо обязательными работами на срок от ста двадцати до ста восьмидесяти часов. В случае получения должностным лицом взятки за совершение таких действий все содеянное квалифицируется как совокупность соответствующих преступлений по правилам ст. 17 УК РФ.
Объективную сторону в этом преступлении составляет одно из трех перечисленных действий. В результате, например, регистрации незаконной сделки по поводу земельного участка, владелец которого такую сделку не осуществлял, его право на земельный участок может быть нарушено. Владельцем участка, например, может быть признано другое лицо с утратой законным владельцем своего права на землю.
Данная статья касается только должностных лиц тех органов, на которые возложены функции по ведению государственного земельного кадастра, а также по регистрации сделок с землей. Причем должностное лицо должно использовать при совершении действий, указанных в статье, свое служебное положение и совершать эти действия умышленно (прямой умысел) при наличии корыстной или иной личной заинтересованности.
Кроме рассмотренных двух статей в УК РФ содержится ряд составов, где объектами, наряду с другими общественными отношениями, могут быть в определенной степени и отношения по поводу земли. Например, "нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ" - ст. 246. В ней говорится о нарушении правил охраны окружающей среды при проектировании, размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации промышленных, сельскохозяйственных и иных объектов лицами, ответственными за соблюдение этих правил, если это повлекло причинение вреда здоровью человека и иные тяжкие последствия. Под иными тяжкими последствиями, по мнению Верховного суда РФ, следует понимать, например, деградацию земель25. Кроме того, следует назвать такие составы, как "умышленное уничтожение или повреждение имущества" - ст.167, предметом которого может быть и земельный участок, которому в результате данного деяния причиняется значительный ущерб; "уничтожение или повреждение имущества по неосторожности" - ст.168, при этом речь идет об уничтожении или повреждении чужого имущества в крупном размере. Уголовный кодекс содержит и некоторые другие составы, которые в определенной ситуации могут быть применены при совершении общественно опасных правонарушений по поводу земли.
Санкции уголовного и административного права применяются за земельные правонарушения на альтернативной основе, меры ответственности других отраслей права могут быть применены одновременно за одно и то же правонарушение. Поэтому согласно п. 2 ст. 74 Земельного кодекса привлечение лица, виновного в совершении земельных правонарушений, к уголовной или административной ответственности не освобождает его от обязанности устранить допущенные земельные правонарушения и возместить причиненный им ущерб. Устранение допущенного земельного правонарушения - это восстановление положения, существовавшего до нарушения права на земельный участок. Приведение земельных участков в пригодное для использования состояние при их захламлении, других видах порчи, самовольном занятии, снос зданий, строений, сооружений при самовольном занятии земельных участков или самовольном строительстве, а также восстановление уничтоженных межевых знаков осуществляются юридическими лицами и гражданами, виновными в указанных земельных правонарушениях, или за их счет.
Отношения, возникающие при причинении вреда земельными правонарушениями, регулируются ст. 76 Земельного кодекса РФ. В Земельном кодексе закреплена правовая формула, применяемая в гражданском законодательстве для регулирования отношений, возникающих из деликтов. Юридические лица, граждане обязаны возместить в полном объеме вред, причиненный в результате совершения ими земельных правонарушений. Ранее соответствующие положения были установлены в ст. 126 Земельного кодекса РСФСР 1991 г.
Статья 76 Земельного кодекса корреспондирует со ст.1064 ГК РФ, предусматривающей общие основания ответственности за причинение вреда.
В п. 2 ст. 75 Земельного кодекса предусмотрена обязанность лица, привлеченного к уголовной или административной ответственности за совершение земельного правонарушения, возместить причиненный нарушением вред. Согласно п. 1 ст. 62 Земельного кодекса убытки, причиненные нарушением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов, подлежат возмещению в полном объеме, в том числе упущенная выгода, в порядке, предусмотренном гражданским законодательством. Гражданское законодательство предусматривает при возмещении вреда взыскание убытков, которые уже понес потерпевший уже к моменту предъявления иска в суде. При возмещении же вреда, причиненного земле, речь идет о взыскании в основном будущих расходов на проведение восстановительных работ, обоснованные расчеты которых необходимо представить в суд.
В случае причинения вреда земле как природному объекту земельными правонарушениями, являющимися по характеру экологическими правонарушениями, вред подлежит возмещению согласно ст. 77-79 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".
Размер причиненного вреда исчисляется в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера-ущерба, а при их отсутствии - по фактическим затратам на восстановление нарушенного состояния окружающей природной среды с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды.
При наличии нескольких причинителей вреда взыскание производится в соответствии с долей каждого в причинении вреда.