Уряд України і повноваження

Процес прийняття адміністративних актів

Список використаних джерел

1. Місце адміністративного права в правовій системі

З'ясування місця адміністративного права в правовій системі відіграє значну роль для уточнення його соціальної природи і призначення, особливостей змісту.

Адміністративне право, зберігаючи своєрідність, виражену в його предметі і методі, тісно взаємодіє практично з усіма існуючими галузями права. Характеризуючи цю взаємодію, треба мати на увазі, що воно охоплює своїм регулятивним впливом найрізноманітніші сфери державного і суспільного життя.

Службова роль адміністративного права за сучасних умов визначається суттєвими обставинами, що випливають безпосередньо з його природи.

Так, у зв'язку з актуальністю проблеми правоохорони як неодмінного елемента правової держави, адміністративне право на відміну від багатьох інших правових галузей має і зміцнює свої власні юридичні засоби захисту від посягань на правовий режим у сфері функціонування механізму виконавчої влади. Невиконання або недбале виконання вимог адміністративно-правових норм тягне за собою введення в дію попереджувальних, припиняючих і каральних засобів адміністративно-примусового характеру.

Серед них особлива роль належить інституту адміністративної відповідальності, а також адміністративному процесу. Найважливіше значення при цьому має те, що за допомогою адміністративної відповідальності дедалі більшою мірою здійснюється захист не тільки управлінських суспільних відносин, а й багатьох інших, зокрема, фінансових, трудових, природоохоронних тощо.

У багатьох випадках адміністративне право не тільки захищає суспільні відносини, а й може виступати у ролі їх регулятора, Так, чинне законодавство застосовує норми адміністративного права для забезпечення належної врегульованості податкових, земельних, трудових та інших відносин. Ними, наприклад, визначаються: порядок стягнення податків і зборів, державний контроль за додержанням податкового законодавства; основні організаційні засади підприємницької діяльності; порядок виникнення і припинення державно-службових відносин; численні аспекти компетенції різних наглядових органів, що діють у рамках предмета інших галузей права (природоохоронні інспекції) тощо.

Спостерігається "проникнення" адміністративного права в сферу інших правових галузей. В основі такого явища — фактична наявність управлінських відносин у предметі тієї чи іншої галузі права. Тому навіть у цивільному законодавстві є хоч і невелика, але ж певна кількість адміністративно-правових за своєю сутністю норм.

Адміністративне право з урахуванням специфічних особливостей державно-управлінської діяльності як правової форми реалізації виконавчої влади, охоплює своїм регулятивним впливом надзвичайно широке коло суспільних відносин управлінського типу. Таким чином, чітко проявляється багатоманітність адміністративно-правового регулювання. Приміром, фінансове право регулює суспільні відносини, які суворо обмежені рамками його предмета.

Адміністративне право таких суворих меж не має. Відповідно, важко знайти будь-яке спеціальне питання, яке можна було б назвати винятково адміністративно-правовим, тобто таким, що не зачіпає інтереси правових галузей. Фактично з усіх боків нас "оточують" норми, перш за все, адміністративного права. Хоча цей висновок здається з першого погляду парадоксальним, проте, він має міцне підґрунтя. Якщо, наприклад, у цьому плані вести мову про громадянина, то найбільш широкими і різноманітними є його адміністративна право- і дієздатність: народження, навчання, практична робота, взаємовідносини з соціальними, комунальними, медичними, транспортними, правоохоронними та іншими службами — на всіх цих процесах обов'язково позначається відповідний регулятивний вплив адміністративного права.

Сфера державного управління не ізольована від дії норм інших галузей права, якими регулюються відповідні суспільні відносини, які не охоплені предметом адміністративного права. Так виникає взаємодія різних правових галузей.

Найбільш тісно адміністративне право взаємодіє з конституційним (державним) правом. Будучи провідною галуззю, конституційне право закріплює основні принципи організації та функціонування виконавчої влади, місце її суб'єктів у державному механізмі, правові основи їх формування і взаємовідносин з суб'єктами інших гілок єдиної державної влади; права і свободи людини і громадянина, значна частина яких практично реалізується у сфері державного управління. Отже, норми конституційного права є основою для вироблення адміністративно-правових норм.

Адміністративне право їх деталізує і конкретизує. При цьому воно визначає правовий механізм реалізації прав і свобод громадян, компетенцію різних ланок системи виконавчої влади; адміністративно-правовий статус конкретних учасників управлінських відносин і адміністративно-правові засоби їх захисту; форми і методи державно-управлінської діяльності, основи її галузевої і міжгалузевої, регіональної і місцевої організації тощо.

Адміністративне право тісно стикається з цивільним правом, оскільки обидві галузі регулюють відносини майнового характеру. Однак норми цивільного права регулюють ті відносини, в яких сторони рівноправні, а норми адміністративного права — відносини, які будуються на підпорядкованості однієї сторони другій.

Певні зв'язки є також з трудовим правом у сфері регулювання службових відносин. Норми трудового права визначають статус службовців як учасників трудового процесу Норми ж адміністративного права регулюють державно-службові відносини: умови вступу на державну службу, порядок її проходження, правила користування службовими документами, повноваження посадових осіб щодо організації трудового процесу тощо.

Адміністративне право тісно пов'язано з фінансовим правом. Власне, фінансове право своїм народженням зобов'язане державному, адміністративному і частково цивільному праву. Фінансове право регулює відносини у сфері фінансової діяльності держави, насамперед, діяльності щодо акумулювання і розподілу коштів, що становлять національний доход держави. Для регулювання відносин, які тут виникають, використовується адміністративно-правовий метод. Однак фінансове право визнане самостійною галуззю, оскільки регулювання мобілізації, розподілу і використання коштів у державних інтересах має велике значення і специфічні особливості. Таким чином, коли йдеться про розподіл фінансів — це фінансове право; коли про організацію роботи фінансових органів — це адміністративне право. Адміністративне право регулює управлінські відносини в галузі фінансів, а фінансове — самі фінансові відносини як особливий різновид економічних відносин.

Найбільш складно здійснити розмежування між адміністративним і такими галузями права, як земельне, природоохоронне, сільськогосподарське, митне, підприємницьке. Механізм їх співвідношення полягає в тому, що значна частина відносин, які стосуються предмета зазначених галузей, регулюється нормами адміністративного права і притаманними йому методами.

Межі норм кримінального і адміністративного права визначаються характером і спрямованістю відповідних заборон.

2. Уряд України і повноваження

Згідно ст. 113 Конституції Кабінет Міністрів України є найвищим органом в системі органів виконавчої влади. Основними напрямами діяльності органів державної виконавчої влади в Україні є реалізація двох основних функцій: виконавчої і розпорядчої. Виконавча функція характеризується тим, що ці органи безпосередньо виконують нормативні розпорядження і інші акти законодавчої влади. Розпорядча функція характеризується тим, що для виконання актів законодавчої влади органи виконавчої влади від свого імені видають управлінські акти, дають відповідні розпорядження.

До складу Кабінету Міністрів входять Прем'єр-міністр України, Перший віце-прем'єр-міністр, три віце-прем'єр-міністри, міністри, кількість яких конституційно не встановлюється. Прем'єр-міністр, з урахуванням потреб забезпечення ефективного здійснення функцій виконавчої влади, може подавати Президенту пропозиції про заснування, реорганізацію (об'єднання декількох в одне або утворенні одного на базі декількох) або ліквідацію міністерств, інших центральних органів виконавчої влади.

Кожен новий склад Кабінету Міністрів розробляє Програму діяльності, яка потім обговорюється Верховною Радою і, у разі схвалення, визначає основні завдання даного складу Кабінету Міністрів відповідно до потреб поточного моменту суспільного і державного розвитку. Правовою базою здійснення цієї Програми є Конституція, закони України, а також акти Президента. Повноваження Кабінету Міністрів визначаються Конституцією (розділ 4: ст. 85,99,100; розділ 5: ст. 106; розділ 6: ст. 113-120; розділ 7: ст. 87,96,97; розділ 10: ст. 136).

Повноваження Кабінету Міністрів направлені на:

— розвиток економіки, науково-технічний прогрес, соціальний і культурний розвиток;

— забезпечення розвитку всіх форм власності;

— розробку і виконання державного бюджету;

— забезпечення законності і правопорядку;

— забезпечення обороноздатності і національної безпеки;

— розвиток міжнародних відносин і проведення митної політики;

— координацію роботи міністерств і інших органів виконавчої влади.

Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, що є обов'язковими до виконання на всій території України. Постанови і розпорядження Кабінету Міністрів є підзаконними нормативними актами.

Кабінет Міністрів відповідальний за свою діяльність перед Президентом як главою держави, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді, яка відповідно до статті 85 Конституції України має ряд повноважень, що стосуються діяльності Кабінету Міністрів. Йдеться про розгляд документів і програм, які готує Кабінет Міністрів, а також про парламентський контроль над їх виконанням (мається на увазі затвердження і контроль за виконанням Державного бюджету України, загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони навколишнього середовища і т. д.). Окрім цього, стаття 87 Конституції України встановлює, що Верховна Рада може розглянути питання про відповідальність Кабінету Міністрів за свою діяльність і її результати. У разі ухвалення більшістю конституційного складу Верховної Ради резолюції про недовіру Кабінету Міністрів, що фактично є визнанням його роботи незадовільною, уряд у повному складі повинен бути відправлений у відставку Президентом.

Основні функції та повноваження Кабінету Міністрів зводяться до того, що він:

а) у сферах економіки, фінансів, науки і технологій

— здійснює прогнозування і антимонопольне регулювання економіки України, сприяє розвитку підприємництва на засадах рівності перед законом всіх форм власності та забезпечення соціальної спрямованості економіки, організовує управління об'єктами права державної власності, розробку і реалізацію загальнодержавних програм;

— вживає заходів щодо підтримки національного товаровиробництва, структурної перебудови економіки та прискореного розвитку її пріоритетних галузей, проведення земельної реформи, залучення інвестицій в економіку України, утворює і використовує державні резервні фонди, визначає порядок формування та розміщення замовлень на виробництво продукції для державних потреб;

— організовує розробку і виконання Державного бюджету України, контролює обслуговування державного боргу України, дотримання порядку державного ціноутворення, організовує державне страхування, випуск державних внутрішніх позик, проведення грошово-речових лотерей, сприяє забезпеченню стабільності грошової одиниці України;

— вживає заходів стимулювання іноваційної діяльності товаровиробників, обґрунтовує пріоритетні напрямки розвитку науки і техніки, розробляє пропозиції щодо обсягів бюджетного фінансування науково-технічної сфери, створює, реорганізовує та ліквідовує державні наукові установи, які повністю або частково фінансуються з коштів Державного бюджету України;

б) у сферах соціального розвитку, освіти і культури

— вживає заходів до підвищення реального рівня життя населення, забезпечення його зайнятості, пріоритетності соціального розвитку села, професійної орієнтації, підготовки та перепідготовки працівників, соціального захисту непрацездатних і малозабезпечених верств населення, охорони сім'ї, материнства і дитинства, регулює міграційні процеси;

— створює матеріально-технічну базу та інші умови, необхідні для розвитку галузей охорони здоров'я, освіти, культури, спорту і туризму, забезпечує доступність для громадян усіх форм державних медичних, освітніх, культурних, фізкультурно-спортивних і рекреаційних послуг;

— забезпечує духовно-культурний розвиток української нації, всього українського народу, збереження і охорону історико-культурних пам'яток, гармонійне функціонування міжнаціональних відносин, сприяє задоволенню національно-культурних потреб українців, які проживають за межами України;

в) у сферах забезпечення прав і свобод людини, законності та громадського порядку, національної безпеки і обороноздатності

— організовує і контролює дотримання органами виконавчої влади законодавства, що визначає права і свободи людини і громадянина, гарантії їх реалізації та захисту;

— забезпечує охорону приватної та інших форм власності, зміцнення громадського порядку, активну боротьбу зі злочинністю, виконання судових рішень; — забезпечує дотримання вимог законності у діяльності органів виконавчої влади та їх апарату, посадових осіб, вживає заходів щодо подолання бюрократичних та інших зловживань при здійсненні їхніх повноважень;

— вживає заходів щодо гарантування національної безпеки та обороноздатності України, охорони й захисту її державного кордону і території, керівництва Цивільною обороною України;

— визначає у межах бюджетних асигнувань на оборону чисельність громадян, які підлягають призову на строкову військову службу і навчальні збори, забезпечує реалізацію прав і гарантій військовослужбовців і осіб, звільнених з військової служби (та членів їхніх сімей);

г) у сферах охорони природи, екологічної безпеки і природокористування

— організовує управління охороною і раціональним використанням природних ресурсів, розробляє і забезпечує виконання державних і міжурядових екологічних програм, вживає заходів для вдосконалення економічного механізму природокористування;

— забезпечує виконання програми ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС, вживає заходів щодо ліквідації шкідливих наслідків інших аварій і катастроф, стихійного лиха, вирішує питання про обмеження, тимчасову заборону або припинення діяльності підприємств, установ і організацій у разі порушення ними законодавства про охорону навколишнього середовища;

д) у сферах зовнішньополітичної та зовнішньоекономічної діяльності

— бере участь у забезпеченні виконання міжнародних договорів України, приймає рішення і проводить переговори та підписання міжнародних договорів України, які укладаються від імені Кабінету Міністрів;

— організовує управління зовнішньоекономічною діяльністю держави, митною справою, складання платіжного балансу України, забезпечує раціональне використання державних валютних коштів, здійснює разом з Національним банком України валютне регулювання, виступає гарантом по кредитах, які надаються іноземними банками, фінансовими та іншими міжнародними організаціями, в тому числі відповідно до міжнародних договорів України.

Кабінет Міністрів має здійснювати функції та повноваження також і в інших сферах, що визначаються Конституцією і законами України, а також актами Президента України.

Стосовно ж повноважень Кабінету Міністрів у відносинах з іншими державними органами, то слід виділити, насамперед, напрямки впливу з його боку на очолювану ним систему органів виконавчої влади.

Зокрема, по відношенню до центральних органів Кабінет Міністрів спрямовує, координує і контролює діяльність міністерств, державних комітетів України та інших центральних органів виконавчої влади, які є підвідомчими Кабінету Міністрів і підпорядковані йому. Прем'єр-міністр вносить Президентові подання щодо утворення, реорганізації та ліквідації центральних органів виконавчої влади, призначення на посади та звільнення з посад їхніх керівників, накладає на цих керівників та їх заступників дисциплінарні стягнення. Кабінет Міністрів має право скасовувати акти міністерств, державних комітетів інших центральних органів виконавчої влади.

У відносинах з Президентом України повноваження Кабінету Міністрів торкаються, насамперед, його участі, за дорученням Президента, у виконанні його повноважень з питань забезпечення державного суверенітету і економічної самостійності, національної безпеки і обороноздатності, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції та законів України, актів Президента, додержання прав і свобод людини і громадянина, а також з інших питань здійснення виконавчої влади.

Відповідно до Конституції України (ст. 107) при Президентові функціонує такий орган, як Рада національної безпеки і оборони України. Кабінет Міністрів зобов'язаний виконувати рішення цієї Ради, що вводяться в дію указами Президента, забезпечувати здійснення її заходів з координації і контролю за діяльністю органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони. Прем'єр-міністр за посадою входить до складу Ради національної безпеки і оборони України.

Серед повноважень Кабінету Міністрів у відносинах з Верховною Радою України слід, насамперед, зазначити його участь у законотворчій діяльності. Відповідно до ст. 93 Конституції України уряд має право законодавчої ініціативи у Верховній Раді.

Важливе значення у відносинах Кабінету Міністрів з Верховною Радою має право Прем'єр-міністра, інших членів уряду бути присутніми на засіданні Верховної Ради і бути вислуханими. У разі порушення народними депутатами України питань, що стосуються діяльності Кабінету Міністрів або його членів, Прем'єр-міністр має право на одержання необхідних роз'яснень з цих питань.

3. Процес прийняття адміністративних актів

Неодмінним інструментом, за допомогою якого держава здійснює управління, є правові акти державного управління (адміністративні акти). З ними пов'язане здійснення державних функцій і розв'язання будь-якої соціальної проблеми. Саме в них міститься переважна частина всіх наявних у державі правових приписів, які поширюються практично на всі державні органи, недержавні структури, посадових осіб чи громадян.

Здійснюючись повсюдно, на різних рівнях керівництва, великою кількістю державних органів, акти державного управління здебільшого становлять значну і різноманітну систему правових засобів щодо реалізації законів, закріплення і розвитку сучасних громадських відносин.

Правові акти державного управління — це владні, підзаконні, втілені в установлену форму волевиявлення суб'єктів державного управління, що безпосередньо впливають на правові норми і відносини з метою їх удосконалення відповідно до державних інтересів.

Згідно зі своїм призначенням адміністративні акти можуть виконувати найрізноманітніші завдання. Зокрема можуть виступати як юридичні факти, на підставі яких виникають, змінюються і припиняються правовідносини.

Правовий адміністративний акт може стати підставою для прийняття інших актів управління. Наприклад, рішення обласної державної адміністрації про введення карантину у певній місцевості є підставою для прийняття аналогічного акта районною державною адміністрацією. Затвердження державною адміністрацією правил благоустрою територій міст та інших населених пунктів спричиняє застосування заходів адміністративного впливу до порушників (ст. 152 КпАП), тобто прийняття відповідних правових актів державного управління (у випадках відсутності таких правил ст. 152 КпАП не діє).

Адміністративний акт є доказом для органів виконавчої і судової влади. Так, наявність рішення про виділення особі квартири є доказом його права на вселення в дану квартиру.

Будь-який адміністративний акт повинен бути прийнятий компетентним органом і в межах його повноважень. Чітке визначення компетенції кожного органу державного управління на видання адміністративного акта, тобто забезпечення правильного уявлення про коло питань, які підлягають веденню даного органу, є обов'язковою умовою правильного здійснення функцій і завдань кожним органом державного управління.

Акти державного управління повинні видаватися в певному порядку з дотриманням процесуальних правил.

На сьогодні основним документом, який визначає порядок підготовки, опрацювання та розгляду проектів постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, є Тимчасовий регламент Кабінету Міністрів України, затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 5 червня 2000 р. № 915 з подальшими змінами.

Загалом процес підготовки і прийняття актів управління охоплює наступні стадії.

1. Підготовка адміністративного акта. Значна їх кількість готується і видається з ініціативи зацікавленого органу, але багато й з ініціативи суб’єктів виконавчої влади за дорученням вищих органів, за протестом прокурора, скаргами, заявами громадян.

Значний обсяг і неоднорідний зміст роботи, яку має виконати уповноважений орган, дає підстави виділити на цій стадії кілька етапів:

а) правова ініціатива – акт управління приймається, якщо є юридичні та фактичні підстави його прийняття, коли в ньому є об’єктивна необхідність;

б) аналіз ситуації й варіантів правового впливу (на даному етапі з’ясовується фактичний стан справ та можливі варіанти розв’язання питань, що виникли);

в) підготовка проекту адміністративного акта (розроблення проекту покладається на орган, структурний підрозділ або окрему посадову особу; проект управлінського акта підлягає обговоренню, узгодженню та належному оформленню; проект акта вважається погодженим за наявності віз керівників відповідного органу виконавчої влади).

Проект адміністративного акта повинен перебувати у вільному доступі для ознайомлення та обговорення всіма зацікавленими особами. Обов’язковість ведення органами виконавчої влади веб-сторінок та оперативного розміщення на них офіційної інформації про діяльність відповідних органів, чинних та скасованих нормативно-правових актів, проектів нормативно-правових актів з повідомленням про це засобів масової інформації була передбачена Указом Президента України «Про додаткові заходи щодо забезпечення відкритості у діяльності органів виконавчої влади» від 1 серпня 2002 р. № 683/2002.

2. Прийняття рішення. Окремі автори слушно зауважують, що чим більша підготовча робота була проведена на попередньому етапі, тим коротшою буде ця стадія. В ній також можна виділити кілька процедур.

а) можливе обговорення та обов’язкове голосування в колегіальних органах (іноді рішення приймають «в робочому порядку» шляхом опитування, однак більшість актів управління приймається одноособове керівником органу виконавчої влади; тобто ключовим на даному етапі є підписання підготовленого проекту);

б) внесення змін до проекту: проект може бути визнаний таким, що потребує доопрацювання, що передбачає розроблення нового, з урахуванням зауважень і вимог, висунутих у процесі обговорення й узгодження;

в) оформлення рішення – остаточне редагування проекту адміністративного акта, його підписання та присвоєння акту порядкового номера.

3. Доведення рішення до відома виконавців та зацікавлених осіб. Це є самостійна стадія роботи з актом. Вона може здійснюватися шляхом:

персонального ознайомлення (усно, розісланням копій, повісток, розвішуванням списків, ознайомлення під розписку тощо);

опублікування в засобах масової інформації, у спеціальних виданнях (збірниках, бюлетенях, газетах, журналах). Окремі неофіційні засоби обнародування також досить часто використовуються: наприклад, вивішування текстів документів у громадських місцях.

В юридичній літературі процедури підготовки та прийняття актів управління висвітлюються і по-іншому. Так, окремі автори з урахуванням чинників, що характеризують місце та роль цих актів у системі засобів адміністративно-правового регулювання, виділяють процес розроблення та прийняття нормативних актів управління в окремий вид адміністративного провадження, виділяючи в ньому наступні стадії:

встановлення доцільності та необхідності прийняття адміністративного акта та підготовки його проекту;

внесення проекту на розгляд відповідного органу;

обговорення та опрацювання проекту нормативного адміністративного акта;

прийняття та реєстрація нормативного адміністративного акта;

опублікування нормативного адміністративного акта.

Список використаних джерел

Авер’янов В.Б. Реформування українського адміністративного права: ґрунтовний привід для теоретичної дискусії// Право України. – 2003. – №5. – С. 117-118.

Авер'янов В.Б. Адміністративне право України: Академічний курс. – К.: Юридична думка, 2004. – 741 с.

Бандурка О.М. Адміністративний процес. – К.: Літера ЛТД, 2002. – 541 с.

Битяк Ю.П. Адміністративне право України. – К.: Юрінком Інтер, 2005. – 544 с.

Гончарук С.Т. Основи адміністративного права України: Навч. посіб. – К.: Знання, 2004. – 200 с.

Грянка Г.В. Адміністративне право України: Практикум. – К.: Азимут-Україна, 2004. – 144 с.

Кивалов С.В. Административное право Украины. – Х.: Одиссей, 2004. – 880 с.

Коломоєць Т.О. Адміністративне право: Навч.-метод. посіб. – Запоріжжя: ЗНУ, 2006. – 140 с.

Константий О.В. Джерела адміністративного права України. – К.: Рада, 2005. – 120 с.

Крегул Ю.І. Адміністративне право України. – К.: КНТЕУ, 2004. – 190 с.

Куйбіда Р.О. Основи адміністративного судочинства в Україні. – К.: Конус-Ю, 2006. – 255 с.

Миколенко А.И. Административный процесс и административная ответственность в Украине. – Х.: Одиссей, 2006. – 351 c.

Шкарупа В.К. Адміністративне право України: Навч. посіб. для студ. вищ. навч. закладів. – Ірпінь, 2005. – 248 с.