Оглавление
Введение
1. Злоупотребление правом и злоупотребление полномочиями
1.1 Злоупотребление полномочиями как вид злоупотребления правом
1.2 Развитие отечественного законодательства об уголовной ответственности за злоупотребление полномочиями
2. Уголовно-правовая характеристика злоупотребления должностными полномочиями
2.1 Юридический анализ состава злоупотребления должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ)
2.2 Злоупотребление должностными полномочиями и другие смежные составы преступлений
Заключение
Список источников и литературы
Введение
Актуальность темы исследования. Проблема злоупотребления правом и как ее разновидности злоупотребления полномочиями в уголовном праве далеко не новая и, к сожалению, в обозримом будущем вряд ли полностью разрешимая. Уже только по этой причине ее изучение всегда актуально. Ее актуальность обусловлена, прежде всего, тем, что в современных условиях проблема борьбы с преступностью в виде злоупотреблений служебными полномочиями становится все более острой. Так, если по ст. 285 УК РФ в 2004 году было возбуждено 2448 уголовных дел, то, соответственно, в 2005 - 3157; в 2006 - 4176; в 2007 - 4797, в 2008 - 3876. К уголовной ответственности по данной статье Уголовного кодекса РФ привлечено в 2004 - 815; 2005 - 995; 2006 - 1187; 2007 -1366; 2008 - 1301 лицо. Преступления такого рода обладают высокой латентностью. Вместе с тем количество уголовных дел, возбужденных по фактам злоупотреблений служебными полномочиями, является незначительным, еще меньше из них направляется в суд, совсем по незначительному числу таких дел выносятся обвинительные приговоры.
Процессы, происходящие в Российской Федерации на протяжении последнего десятилетия, характеризуются преобразованиями, направленными на преодоление кризисных явлений в управлении, экономике, на формирование и развитие в стране рыночных отношений. Наблюдается высокий уровень преступных злоупотреблений в таких сферах, как государственная власть, приватизация, стратегические отрасли экономики, финансово-кредитная система, военная служба, аудиторская и нотариальная служба, где совершить преступление без использования служебного положения практически невозможно. Во многом это связано с изменениями в системе управления, в социальной сфере, идеологии, которые обусловили разрастание данного социально-негативного феномена, его тесную связь с коррупцией. В.В. Путин отмечал, что в стране "коррупция тесно связана с различными формами злоупотребления властью, причем на всех уровнях речь идет о действиях, приводящих к нарушению прав и самой свободы экономической деятельности, к неисполнению государством обязанности по обеспечению добросовестной конкуренции. Как результат, нарушаются законные права граждан, сковывается нормальное развитие экономики, создаются серьезные барьеры на пути экономического роста".
Выбор темы исследования обусловлен следующими причинами: во-первых, злоупотребление полномочиями существенно подрывает авторитет государственной власти, управленческого персонала хозяйствующих субъектов, системы социального контроля представленного нотариатом и аудитом, дискредитирует демократию; во-вторых, указанная преступность негативно влияет на эффективность отправления государственной власти, экономики в целом, ее отдельных составных частей; в-третьих, служебная преступность создает условия собственного воспроизводства, способствует совершению других преступлений, обладающих повышенной общественной опасностью, является фактором развития организованной преступности и основной формой коррупционной преступности, тормозящей позитивные преобразования в обществе; в-четвертых, неимоверно высока социальная потребность защиты прав и законных интересов граждан и организаций, более остальных страдающих от злоупотреблений по службе; в-пятых, в настоящее время она является не только важным экономическим, но и политическим фактором; в-шестых, при значительном расширении субъективных прав личности все более нетерпимыми становятся случаи несправедливого, недобросовестного и неразумного, то есть вредоносного использования права; в-седьмых, назрела необходимость по-новому рассмотреть законодательную модель составов преступлений, предусматривающих ответственность за злоупотребления полномочиями, механизм реализации которых, как показывает практика, не совершенен. Определенную настороженность вызывает высокий уровень латентности злоупотреблений по службе государственной и частной, что приводит к безответственности виновных лиц и порождает в обществе неблагоприятную для борьбы с преступностью морально-психологическую атмосферу. Все более очевидной становится необходимость объективной оценки возможных криминальных последствий, и выработки специальных мер по защите человека, экономики и государства от служебного криминального влияния. Важность этого продиктована еще и тем, что, несмотря на принимаемые меры, ситуация с криминальным использованием служебного положения в стране под воздействием сохраняющихся негативных явлений, остается сложной.
Исследование проблемы тем более актуально, что в настоящее время традиционные уголовно-правовые и другие меры не дают должного эффекта, в этой связи с особой остротой встает вопрос о необходимости поиска новых форм и методов борьбы с рассматриваемыми преступлениями на основе правильного применения уголовно-правовых и других норм права, соответствующих по содержанию реалиям социальной и экономической жизни общества и тенденциям развития криминогенной обстановки в стране.
Степень разработанности темы. Проблема злоупотребления правом и как ее разновидности злоупотребления служебными полномочиями в юридической науке с давних времен заботила ученых. Уже в римском праве встречаются исследования со сходной проблематикой. До сих пор вопросы злоупотребления правами остаются насущными, снова и снова подвергаются изучению в различных правовых дисциплинах. Так, российские цивилисты уже с начала XX века обсуждают и высказывают свое отношение, пожалуй, к одной из наиболее сложных проблем - проблеме злоупотребления гражданскими субъективными правами, которая, несмотря на продолжительность дискуссии, не была решена. Уголовно-правовые и криминологические проблемы злоупотребления правом в виде злоупотребления полномочиями достаточно разработаны и нашли свое отражение в трудах Г.И. Борзенкова, В.С. Комисарова, Н.И. Ветровой, Ю.И. Ляпуновой, Б.В. Волженкина, А.Э. Жалинского, Б.В. Здравомыслова, П.А. Кабанова, И.Л. Козаченко, З.А. Незнамовой, В.Н. Кудрявцева, А.В. Наумова, В.М. Лебедева, Ю.И. Ляпунова и других. Теоретическая и практическая значимость проводимых ими исследований несомненна. Однако некоторые аспекты рассматриваемой проблемы остаются еще не разработанными или дискуссионными, не все спорные вопросы разрешены, что особенно необходимо с учетом современного уровня служебной и должностной преступности.
В процессе исследования данной темы предпринята попытка дать комплексный анализ сути исследуемого явления, выйти за рамки какой-то конкретной отрасли права, обобщить на теоретическом уровне знания, накопленные отраслевыми науками. Необходимость комплексного исследования диктуется, на наш взгляд, задачами и потребностями не только теоретического, но и практического характера. В условиях происходящих изменений в экономике, системе управления, социальной сфере, более или менее известные практике составы "злоупотреблений" требуют нового подхода в уголовно-правовой и общетеоретической оценке, особенно с учетом масштабов их проявлений в разных сферах жизнедеятельности людей.
Объектом исследования выступают теоретические проблемы уголовной ответственности за злоупотребления полномочиями, их квалификации и законодательной регламентации в рамках системы уголовно-правовых норм, предусматривающих ответственность за злоупотребление правом в истории российского уголовного законодательства и действующем отечественном уголовном законодательстве.
Предметом исследования являются:
уголовно-правовые нормы, предусматривающие ответственность за злоупотребление должностными и иными служебными полномочиями, иные нормы, определяющие уголовную ответственность за злоупотребление правом;
действующее конституционное, гражданское, административное и иное российское законодательство об ответственности за злоупотребления по службе;
научные публикации по исследуемым вопросам;
судебно-следственная практика по делам о злоупотреблении полномочиями и злоупотреблении должностными полномочиями.
Основной целью исследования является комплексное исследование злоупотреблений служебными полномочиями, в числе которых особое внимание уделяется злоупотреблению должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ). Целью исследования является также разработка научно обоснованных рекомендаций и предложений по совершенствованию уголовного законодательства и практики применения уголовно-правовых норм, предусматривающих ответственность за злоупотребления полномочиями в условиях радикальных изменений в экономике, системе управления, социальной сфере, на базе изучения современного состояния и тенденций развития этого вида преступности, современного уровня теории и практики борьбы с ней, с учетом масштабов их проявлений в разных сферах жизнедеятельности людей.
Достижение указанных целей предполагает решение ряда научных и практических задач, в числе которых:
определение общего понятия злоупотребления правом, его признаков и форм;
выявление исторических тенденций развития уголовного законодательства России об ответственности за злоупотребления полномочиями;
развитие, анализ и обобщение основных положений науки уголовного права применительно к злоупотреблениям по службе;
разграничение злоупотреблений полномочиями уголовного, гражданского и административно-дисциплинарного характера;
исследование сущности и содержания уголовно правовых норм, обеспечивающих защиту охраняемых законом интересов от преступных посягательств в виде злоупотреблений полномочиями, глубокий уголовно - правовой анализ составов преступлений, предусмотренных ст. 285 УК РФ,
вопросы квалификации преступлений, предусмотренных ст. 285 УК РФ и их разграничение, и отграничение от смежных составов преступлений;
Методологической основой исследования служат основополагающие положения материалистической диалектики. В процессе исследования применялись апробированные наукой методы познания, в числе которых исторический, системно-структурный, сравнительно-правовой, формально-логический, конкретно-социологический, метод правового моделирования и др.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что разработанные в ходе исследования теоретические положения, основанные на комплексном подходе к изучению злоупотреблений субъективным правом, служебными и должностными полномочиями, могут быть использованы для совершенствования уголовного законодательства, для оптимизации практики его применения.
Структура исследования. Дипломная работа состоит из ведения, двух глав, заключения, списка источников и литературы.
1. Злоупотребление правом и злоупотребление полномочиями
1.1 Злоупотребление полномочиями как вид злоупотребления правом
Под злоупотреблением в буквальном смысле слова следует понимать "употребление во зло", то есть причиняющее вред действие (бездействие), осуществляемое с использованием некоторого средства. Наличие средства является обязательным признаком, отличающим злоупотребление от иных вредоносных действий. "Во зло" можно, например, использовать нож, однако причинение вреда в этом и подобных случаях не называется злоупотреблением. Следовательно, злоупотребление предполагает использование не предметов, а чего-то иного.
Кроме Гражданского кодекса термин "злоупотребление" содержится в Уголовном, Уголовно-процессуальном, Семейном, Гражданско-процессуальном кодексах, в Законах "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", "О связи" и во многих других нормативно-правовых актах. В большинстве случаев он используется для обозначения злоупотребления принадлежащими лицу субъективными правами. Так, Семейный кодекс РФ содержит несколько статей, в которых говориться о злоупотреблении родительскими правами.
Когда размер вреда, причиняемого каким-либо действием, достигает уровня общественной опасности, необходимо установление уголовной ответственности за его причинение. Это правило относится к злоупотреблению правами вообще, так и к злоупотреблению гражданскими правами в частности.
Действующий Уголовный кодекс содержит три статьи, в которых использовано понятие "злоупотребление полномочиями".
Под злоупотреблением должностными полномочиями в ст. 285 УК РФ понимается "использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций, либо охраняемых законом интересов общества и государства".
Понятием "должностные полномочия" в данном случае охватывается совокупность прав и обязанностей, предоставленных лицу государством для выполнения общественно необходимых функций. Следовательно, под злоупотреблением должностными полномочиями надо понимать причинение вреда с использованием должностных прав и обязанностей вопреки целям, на достижение которых должны быть направлены действия лица, по осуществлению предоставленных ему полномочий по должности.
Помимо описанных составов преступлений, предусматривающих ответственность за злоупотребление полномочиями, в Уголовном кодексе содержится много статей, в которых различные виды злоупотребления полномочиями являются уголовно наказуемыми.
Одной из тенденций, явно обозначенных, а современном законодательстве, трансформация уголовно-правового института "должностные преступления", сложившегося в уголовном праве России советского периода в новую систему норм о преступлениях против интересов службы.
По подсчетам А.В. Вагина, из 256 статей Особенной части УК РФ указание на служебное злоупотребление содержится в 35 статьях, а из 534 составов преступлений, включая квалифицированные, данный признак указан в качестве обязательного в 38 составах. Как правило, это преступления, посягающие на интересы службы.
В Особенной части УК выделены главы 23 ("Преступления против интересов службы в коммерческих и иных организациях") расположенная в разделе VIII "Преступления в сфере экономики", глава 30 ("Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления"), размещенная в разделе X ("Преступления против государственной власти"), и главы 33 ("Преступления против военной службы"), находящейся в разделе XI с аналогичным наименованием.
Соответственно этому и преступления о служебных злоупотреблениях подразделяются на три вида: 1) служебные злоупотребления, совершаемые лицами, выполняющие управленческие функции в коммерческих и иных организациях; 2) служебные злоупотребления, совершаемые государственными, муниципальными должностными лицами и служащими; 3) служебные злоупотребления, совершаемые военнослужащими, проходящими военную службу по призыву либо по контракту в Вооруженных силах РФ, а также гражданами, пребывающими в запасе, во время прохождения ими военных сборов.
Это нормы об ответственности должностных лиц, государственных, муниципальных и иных категорий служащих, отраженные во многих других главах Особенной части УК РФ (например, глава 19 "Преступления против конституционных прав и свобод человека и гражданина" - ст. ст. 140, 142, 149 УК; глава 22 "Преступления в сфере экономической деятельности" - ст. ст. 169, 170 УК; глава 24 "Преступления против общественной безопасности" - ст. 215.1 УК и др.). Эту группу уголовно-правовых норм именуют еще как "специальные должностные преступления в определенных сферах" (например, в сфере осуществления правосудия: ст. ст. 299, 300, 301, 302, 305, 315 и др.).
Современный уголовный закон содержит значительное число норм о посягательствах, которые условно именуются альтернативно-служебными преступлениями. Особенность названных преступных деяний заключается в том, что они могут совершаться как служащими, должностными лицами, так и иными специальными субъектами (ст. ст. 124, 143, 215-219,246-249, 255,257,263, 269,283, 284 и др.).
Наконец, более 20 статей Особенной части Уголовного кодекса РФ предусматривают в качестве квалифицирующего или особо квалифицирующего признака состава общеуголовного преступления совершение его лицом с использованием служебного положения (ч. 2 ст. ст. 128, 136-138, 141, 152, 159, 160, 174, 221, 229, 258, 260, 272, 282, 359 УК, а также части 3 ст. ст. 139, 175, 209, 210, 226,256,294 УК).
Очевидно, что использование при совершении общеуголовных преступлений служебного положения является посягательством на охраняемый уголовным законом дополнительный объект, который принимает в данном случае вид обязательного. Этим обязательным дополнительным объектом признаются интересы службы в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных или муниципальных учреждениях, в Вооруженных силах РФ, в коммерческих организациях независимо от формы собственности, а также в некоммерческих организациях, не являющихся государственным или муниципальным учреждением.
На сегодняшний день категория "интересы службы" активно разрабатывается в теории права, в том числе и уголовного. Особенностью этого процесса является попытка сформулировать данное понятие в широком социальном плане, отойти от привычного деления интересов службы в зависимости от области их реализации.
Таким образом, служебная деятельность как явление имеет глубокие исторические корни, выступает одним из проявлений социального управления. Объективной предпосылкой возникновения службы стало развитие общества как саморегулирующейся системы. Служба должна рассматривается не только как деятельность какой-либо составляющей этой системы, но и как объединяющий в одно целое сложный комплекс общественных отношений фактор.
Любая служба осуществляется по двум направлениям: а) обеспечение внутренних интересов представляемой структуры; б) соблюдение "внешних" условий легитимности ее деятельности (законности, прав и свобод личности, моральных запретов, профессиональных норм и т. д.).
Юридическая природа службы заключается в представлении интересов органа, учреждения или организации либо других субъектов посредством принятия самостоятельных юридически значимых решений и их реализации с использованием делегированных полномочий.
Служба — это еще и работа, занятие служащего, а также место его работы, исполнения обязанностей по службе. Объектом рассматриваемой деятельности выступает комплекс служебных интересов, содержание которых определяется целями, задачами и характером полномочий представляемой организации. Служебные интересы могут формулироваться также в нормативных актах.
По своему содержанию "интересы службы" - сложный правоохраняемый объект. С одной стороны, интересы службы тесно связаны с оптимальной организацией и эффективным функционированием всех видов службы, надлежащим выполнением служащими возложенных на них задач и функций по осуществлению властных и управленческих полномочий во всех сферах общественной и государственной деятельности. С другой стороны, они выражаются в соблюдении прав и свобод человека и гражданина, законных интересов организаций общества и государства. Главное, чтобы служебные интересы были законными, поскольку уголовный закон не может защищать интересы публичной или частной службы незаконного характера.
Субъектом служебной деятельности может быть только лицо, на которое соответствующие полномочия (права и обязанности) были возложены официально, то есть от имени представляемой организации либо в силу закона.
В настоящее время служба может осуществляться не только в государственных и муниципальных, но и негосударственных (коммерческих и некоммерческих) структурах. В основу дифференциации видов службы положен признак, отражающий правовую природу осуществляемой деятельности и обеспечиваемые ею интересы.
Реализация общесоциальных задач возлагается на публичную службу, к которой следует относить службу в государственном аппарате, вооруженных силах и иных военизированных формированиях, муниципальных органах.
Интересы каких-либо социальных групп, отдельных юридических и физических лиц входят в сферу ведения частной службы, осуществляемой в аппаратах общественных объединений, политических партий, хозяйственных структур, а также при выполнении индивидуальных служебных обязанностей (например, аудиторами, частными нотариусами, детективами, охранниками).
Отдельные исследователи проблем злоупотреблений по службе, сторонники рассмотренного нами широкого подхода к понятию "служба", предлагают создать в Уголовном Кодексе самостоятельный раздел - "Преступления против интересов службы", объединяющий преступления против различных видов службы. Например, С. Зубарев считает, что "родовым объектом этой группы преступных посягательств были бы общественные отношения, обеспечивающие интересы службы в целом. В указанный раздел могли бы войти главы: "Преступления против гражданской публичной службы", "Преступления против интересов службы в коммерческих и иных организациях", "Преступления против военной службы", "Преступления против правоохранительной службы". Соответственно, видовые объекты преступных посягательств, размещенных в этих главах, представляли бы собой общественные отношения, обеспечивающие интересы каждой из перечисленных видов службы".
Указанная новелла, несомненно, нуждается в доработке, однако, с нашей точки зрения, такой подход более соответствует современному научному и законодательному подходу к реформированию служебной деятельности в стране.
Этот способ, будучи взаимосвязанным с обманом и злоупотреблением доверием, имеет самостоятельное юридическое содержание. Современная судебная практика под "использованием служебного положения" обычно понимает осуществление лицом своих властных и иных полномочий, либо использование форменной одежды или атрибутики, служебных удостоверений или оружия, сведений, которыми оно располагает в связи со своим служебным положением, а равно использование нахождения в подчинении иных служащих, в отношении которых осуществляется руководство со стороны виновного лица. При этом использование родственных и дружественных связей, личных отношений, если они не связны с занимаемой должностью, не может рассматриваться как использование служебного положения.
В уголовно-правовой литературе злоупотребление лицом своими служебными полномочиями рассматривается как реализация им юридических и фактических возможностей, совершенная вопреки целям, задачам, интересам законной деятельности, то есть совершение таких действий, которые хотя и находятся в пределах его служебных полномочий, однако в конкретном случае совершаются незаконно, либо умышленное не совершение действий, которые должностное лицо обязано было совершить в силу служебного положения.
1.2 Развитие отечественного законодательства об уголовной ответственности за злоупотребление полномочиями
Выдающийся русский криминалист Н.С. Таганцев писал в свое время: "Известно то важное значение, какое имеет историческое толкование в сфере действующего законодательства. Если мы, например, желаем изучить какой-нибудь юридический институт, существующий в данное время, то для правильного его уяснения себе мы должны проследить историческую судьбу его, то есть поводы, в силу которых появилось данное учреждение, и те видоизменения, которым подверглось оно в своем историческом развитии". Исторический аспект изучения поставленной проблемы позволит почерпнуть идеи, которые, в преображенном виде, окажутся полезными в новых условиях.
Исторически уголовная ответственность в законодательстве нашего государства за злоупотребления полномочиями служащими коммерческих и иных организаций длительное время, по тем или иным причинам, не предусматривалась. В Древней Руси, несмотря на стабильное положение общины, и составляющих ее структур, члены которой, вступая в торговые и иные отношения, руководствовались, прежде всего, нормами обычного права, о самостоятельных общественных объединениях, где могла бы проявиться служебная деятельность, говорить не приходится. Причинами такого положения были сильная княжеская власть, для которой устойчивая организация представляла угрозу ее существованию; сословный строй; отсутствие рыночных отношений в современном их понимании. Поэтому закономерным фактом можно назвать довольно длительное отсутствие в нашей стране правовой регламентации службы в коммерческих и иных организациях, не связанной с общественным управлением.
Уголовное законодательство России в XX веке началось с Уложения о наказаниях уголовных и исправительных 1845 года. Уложение, как отмечалось, в целом отличалось многостатейностью, казуистичностью, отсутствием единства, неполнотой постановлений и несоразмерностью наказаний. Оно дважды, в 1866 и 1885 годах претерпело значительные изменения. В 1860-1870 годах в России были проведены буржуазные реформы (отмена крепостного права в 1861 году, земская реформа в 1864 году, судебная, городская и военные реформы в 1870 и 1874 годах), что послужило поводом для изменения, дополнения и исправления Уложения в 1885 году. Оно содержало раздел "О преступлениях и проступках по службе государственной и общественной", которым охватывалось значительное число глав и статей. Уголовно-правовая доктрина того времени еще не выработала понятия не должностное лицо". Не употреблялось оно и в Уложении о наказаниях, в связи, с чем в каждом составе должностных преступлений субъект определялся конкретно, применительно в совершенному деянию (например, виновный, чиновник, служащий и др.).
Раздел "О преступлениях и проступках по службе государственной и общественной" начинался главой об ответственности служащего или должностного лица за неисполнение или нарушение различного рода указов, предписаний, повелений, к которым по закону относились справки, информация, сведения и другого рода бумаги, требующие обязательного исполнения. Раздел содержал главы, устанавливающие ответственность чиновников, должностных лиц и служащих за превышение власти; за небрежное хранение, за пользование, растрату, присвоение, недостачу вверенных материальных ценностей; подлог по службе. Как отмечал Н.С. Таганцев, Уложение о наказаниях содержало описание общих преступлений по службе (главы 1-10) и особенные (глава 11). Признаки первых из них описаны лишь в общих чертах и под эти признаки суд должен подводить разнообразные нарушения должностными лицами обязанностей по службе; вторые, напротив, имеют строго определенный характер, поскольку в них указан не только род службы, но и те конкретные нарушения, предусмотреть которые предписывал закон. Значительная часть включенных в раздел правонарушений относится к числу дисциплинарных проступков, влекущих соответствующую санкцию в виде выговора или строгого выговора, вычета определенного периода из времени службы, отрешения от должности, исключения со службы и др. Например, ст. 443 устанавливала, что чиновник, не явившийся на должность без законных на то причин, подвергается за это: в первый и второй раз замечанию, в третий раз – выговору, а в четвертый – вычету трех месяцев из времени службы. Как видно из сказанного, общей уголовно-правовой нормы об ответственности за злоупотребления полномочиями в Уложении не было. Многочисленные и разнообразные виды злоупотреблений были представлены отдельными постановлениями.
Уложение о наказаниях представляло собой и по форме и по содержанию консервативный правовой акт, который противоречил реформам 70-х годов XIX века. Поэтому еще при императоре Александре II начались законопроектные работы по его замене. В 1881 году была образована редакционная комиссия по подготовке Уголовного Уложения, в состав которой входили известные российские юристы и общественные деятели, такие как Э. Франк, Н. Неклюдов, Е. Розин, В. Случевский, Н. Таганцев, И. Фойницкий. В 1895 году комиссия представила в Министерство юстиции первоначальный проект Уложения и восемь томов объяснительной записки к нему. В связи с работой комиссии оживились дискуссии в среде дореволюционной российской науки относительно проблем, связанных с ответственностью за должностные преступления, предпринимались попытки дать определение должностному преступлению. В частности, И.Н. Кузнецов отмечает, что "должностное преступление представляет собой по существу своему, злоупотребление властью или полномочиями, коими снабжается орган управления. В силу присущих органу власти полномочий он может распоряжаться известной совокупностью правовых благ государственных, общественных или частных". По его мнению, "должностное преступление - это злоупотребление должностными полномочиями, заключающееся в посягательстве на правовые блага, доступные для воздействия лишь со стороны должностных лиц, или и на иные правовые блага, но учиненное с помощью такого способа, который находится только в руках должностных лиц".
Давая характеристику злоупотреблениям по службе, российские юристы подчеркивали, что это умышленное вредоносное действие по службе с нарушением служащим своих обязанностей или (и) с превышением власти, "в особенности, когда и то и другое учинено по побуждению, не совместимому с долгом службы". Таковым несовместимым с долгом службы признавалось, прежде всего, корыстное побуждение, под которым "следует разуметь учинение злоупотребления или вследствие принятия дара или в расчете на дар, хотя бы и не обещанный предварительно, или же в расчете на наживу, в смысле приобретения или сохранения за собой имущественных ценностей, права или выгоды". К этим не совместимым с долгом побуждениям относились лесть, вражда, гнев, родство, свойство, дружба, преступное снисхождение и др.
Принятое в 1903 году Уголовное Уложение в главе 37 ("О преступных деяниях по службе государственной и общественной") содержало 51 состав (ст. 636-687). Уголовному Уложению не суждено было вступить в законную силу на территории всей Российской империи. Полностью оно действовало лишь в Латвии, Литве, Эстонии, Польше. На остальной территории России действовали первые две главы Особенной части "О бунте против Верховной власти" и "О государственной измене" и несколько десятков других норм. В июне 1904 года была ведена в действие глава 5 "О смуте".
Уголовное Уложение 1903 года в ч. 4 ст. 636 давало законодательное определение служащего, указывая, что "служащим почитается всякое лицо, несущее обязанности или исполняющее временное поручение по службе государственной или общественной, в качестве должностного лица, или полицейского, или иного стража, или служителя, или лица сельского или мещанского управления". Закон не выделял какие-либо признаки субъекта, а делал акцент на некоторых видах должностей. Глава 37 начиналась ст. 636, предусматривающей ответственность за совершение лицом действий, не входящих в его компетенцию или не предоставленных законом. Ответственность за эти деяния дифференцировалась в зависимости от формы вины: "умышленно учинено или по небрежности".
Несколькими составами были представлены многочисленные формы должностного бездействия по службе (ст. 639-652), такие как: непринятие виновным мер по предупреждению и пресечению вреда, угрожающему порядку управления или казенному, общественному интересу; непринятие виновным мер к обнародованию, объявлению или приведению в действие закона или иного Высочайшего повеления, обязательного постановления; не доведение до сведения своего начальства о получении входящей бумаги, если при этом последовал важный вред для порядка управления; недонесение вопреки обязанности, своему начальству, полицейской или судебной власти об учиненных тяжких преступлениях и др.
Октябрьская революция 1917 года привела к слому старого государственного механизма и отмене всего дореволюционного законодательства.
С 1917 и до 1922 года уголовное законодательство России не было кодифицированным. Источниками уголовного права служили, как отмечалось, обращения правительства к населению, постановления съезда Советов рабочих, крестьянских и солдатских депутатов, инструкции Наркомюста, а также судебная практика. Эти законодательные акты содержали указания на отдельные виды должностных преступлений без определения признаков их составов.
В инструкции Народного комиссариата юстиции от 19 декабря 1917 года "О революционном трибунале, его составе, делах, подлежащих его ведению, налагаемых им наказаниях и о порядке ведения его заседаний" при определении подсудности военного трибунала отмечались дела лиц, "которые пользуются своим положением по государственной или общественной службе, чтобы нарушить или затруднить правильный ход работ в учреждении или предприятии, в котором они состоят или состояли на службе", и лиц "которые пользуются своим общественным или административным положением, злоупотребляют властью, предоставляемой им революционным народом".
Борьбе с должностными преступлениями уделялось внимание в таких нормативных документах, как: постановление Чрезвычайного VI Всероссийского Съезда Советов от 8 ноября 1918 года "О точном соблюдении законов", которое призывало всех "должностных лиц советской власти к строжайшему соблюдению законов РСФСР, изданных и издаваемых центральной властью постановлений, положений, распоряжений"; циркуляр Кассационного отдела ВЦИК "О подсудности революционных трибуналов" и др.
В Положении о Революционных Военных Трибуналах, принятом ВЦИК 20 ноября 1919 года, более детально, чем в предыдущих актах, раскрывались формы должностных преступлений: а) саботаж; б) превышение и бездействие власти, если это деяние сопровождалось наступлением существенного вреда; в) присвоение, растрата или истребление вверенного по службе имущества; г) служебный подлог; д) вымогательство.
В период перехода к восстановлению народного хозяйства в феврале 1921 года НКЮ РСФСР принял постановление "Об усилении ответственности должностных лиц за преступления, совершаемые при продовольственной работе", где указывалось об обязательном направлении в революционные трибуналы дел, связанных с превышением власти продагентами с явно корыстной целью; с превышением власти хотя бы и без корыстной цели, но сопровождавшейся дискредитированием советской власти и имеющее важные последствия; с применением истязания и вообще насильственных действий при выполнении разверстки; с преступным нерадением или бесхозяйственностью, имевшими последствием порчу или гибель значительного числа заготовленных продуктов.
Первым кодифицированным законодательным актом был Уголовный кодекс 1922 года, где должностные преступления предусматривались в главе П Особенной части вслед за государственными преступлениями. Статья 105 УК, устанавливающая ответственность за злоупотребление властью, под которым понималось совершение должностным лицом действий, которые оно могло совершить благодаря своему служебному положению и которые повлекли за собой нарушение правильной работы учреждения или предприятия, или общественного порядка или частных интересов отдельных граждан, имела примечание, в котором было сформулировано понятие "должностное лицо".
После принятия УК в 1922 году поиск наиболее рациональных законодательных решений в должностных преступлениях не прекращался. В частности, Постановлением ВЦИК от 10 июля 1923 года "Об изменениях и дополнениях Уголовного кодекса РСФСР" были внесены уточнения в некоторые признаки составов должностных преступлений, в отдельных случаях повышено наказание. Были уточнены последствия злоупотребления властью (нарушение правильной работы предприятия, учреждения, причинение ему имущественного ущерба, нарушение общественного порядка или охраняемых законом прав и интересов отдельных граждан) и установлено, что уголовная ответственность наступает лишь при условии совершения этих действий систематически или из соображений корыстной или иной личной заинтересованности или же при причинении особо тяжелых последствий либо заведомо создания угрозы наступления тяжелых последствий. Во всех остальных случаях этот Декрет заменил ответственность уголовную ответственностью дисциплинарной с возложением обязанности возмещения причиненного ущерба или заглаживания нанесенного вреда либо без таковых. Ответственность за злоупотребление властью значительно усиливалась, если в результате такого преступного поведения следовало расстройство центральных или местных хозяйственных аппаратов производства, распределения или снабжения, расстройство транспорта, заключение явно не выгодных для государства сделок и договоров, всякий иной подрыв и расточение государственного достатка в ущерб интересам трудящихся (ст. 110 УК).
Очень широко и достаточно неопределенно раскрывалось в Кодексе понятие дискредитирования власти – совершение должностным лицом действий, хотя бы и не связанных с его служебными обязанностями, но явно подрывающих в глазах трудящихся достоинство и авторитет органов власти, представителем коих является данное должностное лицо.
Уголовный кодекс РСФСР 1926 года воспринял должностные преступления практически без изменений, установив ответственность за них в главе Ш Особенной части, вслед за "иными преступлениями против порядка управления". К новшествам, пожалуй, следует отнести то, что к ст. 109 "Злоупотребление властью или служебным положением" было установлено два примечания: первое – раскрывало понятие "должностное лицо", аналогичное приведенному в примечании к ст. 105 УК 1922 года, а второе – выделяло должностных лиц профессиональных союзов. В нем, в частности, указывалось: "Должностные лица профессиональных союзов за совершенные ими служебные преступления, если они привлечены к ответственности по постановлениям профессиональных союзов, отвечают как за преступления должностные".
Важное значение в борьбе с должностными преступлениями придавалось постановлению ЦИК и СНК СССР от 25 июня 1932 г. "О революционной законности". В нем обращалось внимание на "наличие все еще значительного числа нарушений революционной законности со стороны должностных лиц и искривлений в практике ее проведения, особенно в деревне". В соответствие с указанным постановлением суды и прокуратура обязаны были привлекать к строгой ответственности должностных лиц во всех случаях нарушения прав трудящихся, в особенности в случаях незаконных арестов, обысков, конфискации или изъятии имущества и пр., и налагать на виновных строгие меры взыскания". Это постановление не внесло каких-либо изменений или дополнений непосредственно в должностные преступления по Уголовному кодексу, однако оно обращало особое внимание на борьбу с преступлениями, совершенными должностными лицами.
С небольшими уточнениями, касающимися главным образом санкции и разграничения должностных преступлений от служебных упущений и проступков, такое законодательное регулирование составов преступлений по службе сохранилось вплоть до принятия УК РСФСР 1960 года.
Система должностных преступлений в Уголовном кодексе 1960 года во многом основывалась на ранее действующем советском уголовном законодательстве. Эти преступления были помещены в главе седьмой после хозяйственных преступлений.
Злоупотребление властью или служебным положением понималось как умышленное использование должностным лицом своего служебного положения вопреки интересам службы. Обязательными условиями возникновения уголовной ответственности были: совершение этого деяния из корыстной или иной личной заинтересованности и причинение им существенного вреда государственным или общественным интересам либо охраняемым законом правам и интересам граждан. Квалифицирующим обстоятельством преступления являлось причинение тяжких последствий в результате его совершения.
Исключительную роль в уяснении содержания уголовного закона сыграло постановление Пленума Верховного Суда СССР от 30 марта 1990 года №4 "О судебной практике по делам о злоупотреблении властью или служебным положением, превышении власти или служебных полномочий, халатности и должностном подлоге". В нем впервые было дано официальное толкование таких понятий, как: организационно-распорядительные и административно-хозяйственные обязанности, составляющие содержание полномочий должностного лица, существенный вред, корыстная и иная личная заинтересованность и ряда других сложных вопросов. Многие из этих разъяснений сохранили свою значимость и применительно к положениям Уголовного кодекса Российской Федерации 1996 года.
Состав злоупотребления полномочиями, предусмотренный ст. 285 УК РФ, во многом схож с составом злоупотребления властью или служебным положением, который предусматривала ст. 170 УК РСФСР 1960 г.
Выводы по I главе
Как показывает анализ нормативных актов дореволюционной России и советского периода нашей страны, должностные злоупотребления всегда были "язвой" на теле отечественной государственности. Об этом свидетельствует и желание законодателя предусмотреть как можно большее количество возможных злоупотреблений по службе, и весьма строгие санкции за их совершение.
Научная мысль стремилась исследовать саму суть преступлений по службе, провести тонкий юридический анализ различий между служебными преступлениями, в результате чего было выработано понятие должностного лица, а также доктринальная система общих и специальных должностных преступлений.
Таким образом, исходя из общих признаков служебной деятельности, можно заключить, что злоупотребление служебными полномочиями есть особая форма злоупотребления правом, поскольку осуществление полномочий есть разновидность осуществления лицом своих субъективных прав, дозволенных законом. Это форма злоупотребления правом, состоящая в незаконном использовании официально предоставленных лицу в силу занимаемого им служебного положения прав, возможностей для совершения деяния, противоречащего интересам службы и влекущего существенное нарушение иных правоохраняемых интересов. Злоупотребление служебными полномочиями есть также умышленное неисполнение служебных обязанностей, которые возложены на лицо как участника правоотношения для осуществления законной деятельности в интересах службы.
2. Уголовно-правовая характеристика злоупотребления должностными полномочиями
2.1 Юридический анализ состава злоупотребления должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ)
Работники государственного аппарата наделены правом в пределах своей компетенции совершать юридически значимые действия властного, характера, решительные для исполнения гражданами, не находящимися в их служебном подчинении, должностным и лицам иного органами, учреждениями и организациями независимо от их формы. Обладание такими возможностями превращает недобросовестных служащих в "оборотней их противозаконная деятельность извращает цели и задачи государственной службы. Ущерб, которые они причиняют всем сферам общественной жизни, поистине огромен. Кроме непосредственно экономического вреда, нарушения прав и законных интересов граждан и организаций, такие действия способны дискредитировать власть, пошатнуть основы конституционного строя государства.
Непосредственным объектом состава злоупотребления полномочиями, предусмотренного ст. 285 УК РФ, является соответствующая деятельность публичного аппарата управления в лице государственных органов или органов местного самоуправления, государственных или муниципальных учреждений или же аппарата управления в Вооруженных Силах, других войсках и воинских формированиях РФ.
В литературе в качестве объекта преступного посягательства называют также общественные отношения, существующие в сфере государственно-служебной и государственно-властной деятельности госслужащих, должностных лиц и представителей власти, причиняющие вред правам и интересам личности, охраняемым законом интересам общества и государства.
К органам государственной власти, которая согласно ст. 10 Конституции РФ делится на законодательную, исполнительную и судебную, относятся Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации, Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ. В субъектах РФ государственную власть осуществляют образуемые ими органы государственной власти.
Государственную власть, ее цели, задачи и функции осуществляют, в пределах соответствующих полномочий, Вооруженные Силы РФ, другие войска и воинские формирования государства и их должностные лица. Согласно Федеральному закону от 31 мая 1996 года "Об обороне" к российским вооруженным Силам относятся центральные органы военного управления, объединения, соединения, военные части и организации, которые входят в виды и рода войск и тыла вооруженных Сил России. К другим войскам и воинским формированиям можно отнести военизированные горноспасательные части, внутренние войска МВД, войска правительственной связи, железнодорожные войска, войска министерства по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Пограничные войска России.
Под государственной службой в соответствии с Федеральный закон Российской Федерации от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" понимается "профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов". К ней относится исполнение должностных обязанностей соответствующими лицами, замещающими государственные должности категории "Б" и "В" в соответствии с "Реестром государственных должностей в РФ". При этом государственная служба включает в себя: федеральную государственную службу, находящуюся в ведении Российской Федерации; государственную службу субъектов Российской Федерации, находящуюся в их ведении.
Органы местного самоуправления, согласно ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" с последующими изменениями и дополнениями - это выборные и другие органы, наделенные полномочиями по решению вопросов местного значения и которые не входят в систему органов государственной власти. Служба системе органов местного самоуправления предполагает выполнение соответствующих должностных или служебных функций в качестве главы муниципального образования или местной организации, их заместителей, руководителей отделов, секторов, инспекционного состава и т. п.
Необходимо затронуть такой аспект права, как государственная служба, а также особенности правового регулирования деятельности государственных служащих. Общепринятого понятия "государственная служба" в научной юридической литературе нет. Наиболее характерны следующие определения государственной службы: 1) как формы участия граждан в осуществлении целей и функций государства; 2) как формы реализации связи и отношений государства, общества, закона, гражданина; 3) как механизма формирования, реализации и совершенствования институтов государственной власти и государственного управления; 4) как единства правовых институтов, регулирующих осуществление государственной власти и государственного управления и социального института; 5) как система государственных органов, имеющая своих служащих для выполнения государственных задач и функций; 6) как особого вида управленческой деятельности - государственной, административной и др.
Государственная служба определяется как профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Это означает, что точность и назначение государственной службы определяется сущностью и назначением государства. Государственная служба не только отражает задачи, функции и основные черты государства, но призвана обеспечивать их практическое осуществление.
Объективная сторона преступления заключается в использовании должностным лицом своих служебных полномочий вопреки законным интересам службы; в существенном нарушении прав и законных интересов граждан или организаций, либо охраняемых законом интересов общества или государства в причинной связи между злоупотреблением должностными полномочиями и причиненным вредом.
В уголовно-правовой терминологии "использование" означает как активное действие, так и пассивное поведение лица — бездействие. В большинстве случаев преступный характер поведения должностного лица при злоупотреблении должностными полномочиями выражается в совершении активных действий. Однако рассматриваемое преступление может быть выполнено и путем бездействия. Например, бухгалтер-ревизор при проверке магазина, установив недостачу материальных ценностей, по мотивам личной заинтересованности не фиксирует ее в соответствующих документах.
В отечественной уголовно-правовой литературе высказано мнение, согласно которому при неисполнении должностным лицом обязанностей по службе трудно говорить об использовании полномочий; скорее это будет их неиспользование вопреки интересам службы. В связи с этим обращает на себя внимание решение, содержащееся в Модельном уголовном кодексе для государств-участников СНГ, где наряду с составом "злоупотребление служебным положением" (ст. 301) предусмотрена ответственность и за умышленное бездействие по службе (ст. 302). Такое решение представляет известный интерес, поскольку может рассматриваться как положение, направленное на дальнейшую дифференциацию уголовной ответственности за злоупотребление служебными (должностными) полномочиями.
Ст. 285 УК РФ предусматривает такой признак, как использование должностным лицом служебных полномочий, определяющий содержание последних, подчеркивающий их служебный, а также должностной характер, с элементами властности, организации, распоряжения кем или чем-либо.
Решения и действия должностного лица, осуществляемые в рамках его компетенции, совершаются от имени конкретного государственного органа, который несет ответственность за действия своих должностных лиц. В результате субъектом правоотношений, в которых участвует должностное лицо, выступает государственный орган. Наряду с общим, особенным и индивидуальным правовыми статусами, у должностных лиц имеется специальный, который определяется положением государственного органа, специализацией, категорией должности, носит профессиональный характер. Это статус, специально предоставленный данному должностному лицу, например, право выступать от именит государственного органа, налагать взыскания и др.
Источником формирования полномочий должностного лица либо представителя власти является система законодательных актов, действующая в сфере деятельности конкретного органа власти и управления. Например, положение работников таможенной службы определено Таможенным кодексом, в котором определены основные направления таможенного дела, определены права и обязанности его участников, очерчены границы и объем должностных, властных полномочий представителей данных органов. То же самое можно сказать и о службе судебных приставов-исполнителей, деятельность которых регулируется Федеральным законом "О судебных приставах", о государственных регистраторах, чья работа регламентируется Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" и т. д.
Однако, помимо указанных приоритетных нормативных актов, на которые опираются в своей профессиональной деятельности должностные лица, существует еще масса подзаконных актов, в которых, зачастую, описаны правила исполнения или отправления прав и обязанностей представителей власти. Другими словами, служащему закон дает право принимать решение и предусматривает обязанность не допустить нарушения охраняемых интересов гражданина, общества, государства.
Ведомственные акты (нормативные и индивидуальные) содержат нормы, регулирующие однотипные отношения путем установления определенных правил должного поведения в профессиональной сфере и управления ей. Это свидетельствует о вторичности такого рода нормотворчества, но отнюдь не умаляет авторитета и практического значения указанных актов, создающих условия для правильного исполнения требований закона в конкретной области правоприменения.
Очевидно, что нормативные акты, носящие вторичный характер, не могут рассматриваться в качестве источника должностных полномочий лица, выступающего в официальном качестве от имени органов государства, и, следовательно, утверждение о том, что "полномочия должностного лица определяются его компетенцией, установленной в соответствующих законах, положениях, уставах и других нормативных актах, в которых регламентируются права и обязанности лица, занимающего ту или иную должность", по нашему мнению, не совсем точно.
Так, Кировским районным судомг.Самара 2008г.Коробцов осужден по ч.1 ст.285 УК РФ к лишению права занимать должности с организационно-распорядительными и административно-хозяйственными функциями.
Он признан виновным в том, что, работая заместителем директора по учебной части государственного унитарного предприятия "Моторостроитель" и, являясь должностным лицом, злоупотребил своими должностными полномочиями из корыстной заинтересованности. В феврале 2008г.в здании ООО "Моторостроитель" Коробцов при наборе учебной группы по подготовке водителей, пользуясь тем, что в его обязанности входило комплектование учебных групп, получил от Голубевой и Лукьянова по 1200 руб. за обучение и по 800 руб. за использование бензина. Зная, что Голубева и Лукьянов заниматься практической ездой не будут, полученные деньги за бензин в кассу не сдал и оставил себе, чем существенно нарушил права и законные интересы граждан.
Признавая Коробцова виновным в злоупотреблении должностными полномочиями из корыстной заинтересованности, суд первой инстанции пришел к выводу, что Коробцов, как заместитель директора по учебной части государственного унитарного предприятия, осуществлял административно-хозяйственные функции и являлся должностным лицом.
Определенную путаницу в данный вопрос внес и сам законодатель, указав в наименовании статьи на "должностные полномочия", а непосредственно в диспозиции ст. 285 УК РФ - на "служебные полномочия". Это и привело к расширительному толкованию должностных полномочий, которые превращаются в служебные, и, как следствие, приказы, инструкции признаются источниками формирования должностных полномочий. Данное несоответствие должно быть исключено из рассматриваемой нормы.
Действующий Уголовный кодекс положил конец дискуссии по этому вопросу использование должностным лицом своего авторитета есть деяние аморальное, порицаемое, могущее повлечь меры дисциплинарного воздействия, но уголовную ответственность оно не влечет, поскольку в этом случае должностное лицо своими правами и обязанностями не злоупотребляет. При наступлении общественно опасных последствий такого поведения можно говорить не о служебном, а об обычном общеуголовном преступлении.
Использованием служебных полномочий будут только такое действие лица, которое прямо вытекало из его служебных полномочий, Злоупотребление полномочиями будет иметь место там, где происходит их исполнение.
Так, по ст. 285 УК РФ был оправдан сотрудник региональной службы налоговой полиции по Самарской области О., который обвинялся в том, что он, являясь должностным лицом, из корыстных побуждений, действуя вопреки интересам службы и используя свое служебное положение, добился производства бесплатного ремонта своего поврежденного автомобиля. В определении Судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда РФ, отказавшей в удовлетворении протеста заместителя Генерального прокурора РФ, указано, что ст. 285 УК РФ предусматривает ответственность за злоупотребление именно должностными полномочиями, а не за злоупотребление служебным положением, которое занимает должностное лицо в соответствующем государственном органе, органе местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях. Поэтому при решении вопроса о наличии или отсутствии в действиях должностного лица состава данного преступления необходимо устанавливать круг и характер его служебных прав и обязанностей, закрепленных в законодательных и иных нормативных правовых актах, в уставах, положениях и т.д. Следовательно, в постановлении о привлечении в качестве обвиняемого и обвинительном заключении должны содержаться ссылки на эти правовые акты, в силу которых должностное лицо наделено теми или иными полномочиями, а также конкретные права и обязанности, злоупотребление которыми вопреки интересам службы ставится ему в вину. Это требование закона по данному делу не выполнено. Ни в постановлении о привлечении в качестве обвиняемого, ни в обвинительном заключении органы следствия не указали, злоупотребление какими правами и обязанностями допустил, кроме того, что необходимо устанавливать круг основанных на законе прав и обязанностей должностного лица, следует также выяснять, в какое период времени лицо злоупотребляло полномочиями, и имело ли оно возможность к совершению подобных действий. Это зависит от той конкретной стадии, на которой должностные полномочия реально используются. Очевидно, что злоупотребление полномочиями невозможно на стадии их приобретения, поскольку лицо еще не наделено ими, не является их носителем, потому и злоупотребить ими не может. Аналогичная ситуация наблюдается и на стадии приостановления либо прекращения должностных полномочий. На стадии приостановления должностных полномочий лицо реально не может их использовать, так как находится вне рамок должностной и служебной деятельности, не является участником тех правоотношений, которые составляют объект уголовно-правовой охраны. Поэтому неверной будет постановка вопроса об уголовной ответственности должностного лица в той стадии должностных полномочий, где они еще не приобретены, приостановлены или прекращены. Таким образом, только на стадии реализации должностных полномочий можно говорить об их злоупотреблении.
Содержание термина "вопреки интересам службы" в правовой литературе трактуется едино, за исключением отдельных случаев.
A.M. Яковлев указывал, что "деяние совершается вопреки интересам службы, когда оно нарушает правильную деятельность того звена государственного аппарата, в котором работает должностное лицо, препятствует осуществлению стоящих перед ним и аппаратом в целом задач, выполняется не на основе и не во исполнение законов и других нормативных актов, а в противоречие с ними".
О.И. Цоколова считает, что "интересы службы, вопреки которым должностное лицо использует в данном случае свои служебные полномочия, определяются не только потребностями функционирования конкретного государственного органа или органа местного самоуправления, государственного или муниципального учреждения, воинского формирования, но и интересами деятельности публичного аппарата управления в целом".
А.И. Рарог и А.С. Самойлов подчеркивают, что "действие, совершенное вопреки интересам службы, это такое общественно опасное поведение должностного лица, которое не только не согласуется со служебной необходимостью, идет ей во вред, но и грубо противоречит ... основным принципам государственной службы, а иногда и попирает их, нарушая при этом установленные Федеральным законом общие, а иными нормативными актами — специальные обязанности должностных лиц".
В.В. Прудников подразделяет все случаи совершения действий "вопреки интересам службы" на группы: а) вопреки требованиям законов и иных законодательных актов; б) с противоправным использованием должностных полномочий в нарушение принципов государственной службы; в) с неверным использованием лицом предоставленных ему прав и не выполнением обязанностей служебного характера.
Не могут быть признаны преступными в соответствии с положениями закона о крайней необходимости действия должностного лица, связанные с использованием служебных полномочий, если они были совершены в целях предупреждения вредных последствий, более значительных, чем фактически причиненный вред, когда это нельзя было сделать другими средствами (ст. 41 УК РФ) либо при исполнении обязательного для него приказа или распоряжения (ст. 42 УК).
Во всех случаях исполнение обязанностей должностного лица "вопреки интересам службы" есть действие, направленное на причинение вреда тем интересам, которым он призван служить и которые в силу своих полномочий может и должен охранять, защищать и поддерживать.
Обязательным элементом объективной стороны преступления, предусмотренного ст. 285 УК РФ является причинение существенного вреда правам и законным интересам граждан или организаций, а также охраняемых законом интересам общества и государства.
В статьях УК не предлагается никаких критериев для определения существенности нарушения прав и законных интересов граждан, организаций, общества и государства, а также критериев отграничения существенного вреда от тяжких последствий.
Единого подхода к определению размера и порядка компенсации данного вида вреда ни в науке, ни на практике, не определено. Действующий на сегодняшний день Гражданский кодекс РФ содержит определенный порядок, предусматривающий порядок восстановления морального вреда как последствия должностного злоупотребления властью. В этой связи П.Г. Пономарев находит, что "было бы целесообразным ввести в качестве обязательной практику установления размера и характера как имущественного, так и неимущественного вреда не столько для формулирования признаков объективной стороны должностного злоупотребления, сколько для обеспечения потерпевшему от должностного насилия возможности последующей компенсации имущественных и моральных потерь". Если причиненный вред не является существенным, то налицо злоупотребление должностными полномочиями, являющееся дисциплинарным проступком. К сожалению, по причине отсутствия четкого законодательного определения существенности вреда, трудно определить ту грань, за которой дисциплинарный проступок перерастает в преступление. Не спасает положения и вновь принятый Кодекс об Административных правонарушениях РФ, в котором определение административного правонарушения стало еще более формальным.
В качестве ориентира для оценки существенности нарушения прав и законных интересов граждан и организаций либо охраняемых законом интересов общества и государства можно воспользоваться толкованием понятия, данного в постановлении Пленума Верховного Суда от 30 марта 1990 года №4 "О судебной практике по делам о злоупотреблении властью или служебным положением, превышении власти или служебных полномочий, халатности и должностном подлоге". Пленум подчеркивал, что существенный вред охраняемым законом правам и интересам может выражаться в причинении не только материального, но и иного вреда: в нарушении конституционных прав и свобод граждан, подрыве авторитета органов власти, создании помех и сбоев в их работе, нарушении общественного порядка, сокрытии крупных хищений, тяжких преступлений и т.д.
Глава ведомственной ревизионной группы Ю. выявив в ряде учебных заведений этого ведомства серьезные нарушения финансовой дисциплины, безусловно позволяющие утверждать, что имело место хищение, за взятку согласился не упоминать этих нарушений в акте. Защитник настаивал на прекращение в отношении Ю. Дела по ст. 285 УК РФ, указания, что материальный вред причинен не самим Ю., а руководителями учебного заведения, вред этот не находится в причинной связи с содеянным его подзащитным. Однако ревизор все-таки был привлечен к уголовной ответственности за злоупотребление полномочиями, при этом суд назвал преступным результатом его действий сам факт сокрытия преступления.
Существенное нарушение охраняемых законом интересов общества и государства имеет место и в случаях, когда должностное лицо, используя свои полномочия, содействует совершению преступления или само совершает другое преступление.
В большинстве источников злоупотребление должностными полномочиями характеризуется как преступление, совершаемое с прямым и косвенным умыслом. Полагают, что виновное лицо сознает общественную опасность деяния, сознает, что совершает его благодаря использованию своего служебного положения и вопреки интересам службы, предвидит, что в результате этого могут наступить указанные вредные последствия, и желает их наступления либо относится к ним безразлично или сознательно их допускает. Иначе говоря, должностное лицо привлекается за содеянное к ответственности по ст. 285 УК РФ не только в случаях, когда оно предвидело неизбежным результатом своих действий тот или иной вред, но и когда полагало такой вред лишь возможным следствием содеянного, допуская, таким образом, известную вероятность его не наступления.
Из содержания ст. 285 УК РФ, которая установила для состава данного преступления наличие корыстной или иной заинтересованности в качестве обязательного условия для привлечения к уголовной ответственности следует, что виновное должностное лицо сознает, что совершает (или не совершает) действие вопреки интересам службы, предвидит наступление общественно опасных последствий и желает наступления одного или нескольких из указанных последствий как непосредственной цели своей деятельности. Другими словами, служащий всегда злоупотребляет предоставленными ему по должности полномочиями, нарушая при этом установленные законом предписания, пытаясь извлечь из совершенного какую-либо выгоду для себя или других лиц, то есть совершает преступление исключительно с прямым умыслом.
В отношении последствий прямой умысел виновного часто бывает не конкретизированным, когда лицо предвидит вредные последствия, их размер лишь в общих чертах, но желает наступления любых из возможных последствий.
Мотив злоупотребления полномочиями - "корыстная и иная личная заинтересованность" является неотъемлемой частью состава преступления, предусмотренного ст. 285 УК РФ.
"Корысть" в русском языке определяется как "страсть к приобретению, наживе, жадность к деньгам, к богатству, любостяжание, падкость на барыш". Таким образом, корыстные побуждения - это побуждения, связанные со стремлением получить материальную выгоду от содеянного в результате либо обогащения, либо избавления от материальных затрат.
Понятие корыстной и или иной личной заинтересованности как мотив данного преступления были разъяснены в постановлении Пленума Верховного Суда СССР от 30 марта 1990 года №4 "О судебной практике по делам о злоупотреблении властью или служебным положением, превышении власти или служебных полномочий, халатности и должностном подлоге". "Злоупотреблением служебными полномочиями из корыстной заинтересованности, - согласно этому Постановлению, - следует считать такие неправомерные действия должностного лица, которые совершены с целью получить имущественную выгоду без незаконного безвозмездного обращения государственных или общественных средств в свою собственность или собственность других лиц" (п. 15). Другими словами, мотив корыстной заинтересованности предполагает желание незаконно получить деньги, имущество, материальные блага или иную имущественную выгоду либо желание путем злоупотребления своим должностным положением освободиться от выплат материальных обязательств - возмещения ущерба, уплаты долга за счет организации, в которой лицо занимает должность, либо за счет обслуживаемых этой организацией граждан.
Весьма распространенная в свое время ссылка на узковедомственные или ложно понимаемые государственные или общественные интересы как на достаточный мотив для обвинения в должностном злоупотреблении — противоречит закону.
Давая анализ субъективной стороны преступления, предусмотренного ст. 285 УК РФ, следует особо остановиться на проблеме двойной или смешанной вины, возможность которой допускалась рядом известных ученых криминалистов при совершении должностных злоупотреблений.
Теоретически и практически, писал М.Д. Лысов, сложная (смешанная) форма вины возможна лишь при совершении умышленных материальных преступлений, где кроме основного ближайшего преступного результата предусмотрен и другой, отдаленный результат в качестве квалифицирующего преступление обстоятельства.
Эта точка зрения представляется правильной, соответствующей современному пониманию преступлений, совершаемых с двумя формами вины, которое закреплено в ст. 27 УК РФ, в которой сказано: "Если в результате совершения умышленного преступления причиняются тяжкие последствия, которые по закону влекут более строгое наказание и которые не охватывались умыслом лица, уголовная ответственность за такие действия наступает только в случае, если лицо предвидело возможность их наступления, но без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывало на их предотвращение, или в случае, если лицо не предвидело, но должно было и могло предвидеть возможность наступления этих последствий. В целом преступление признается совершенным умышленно".
Резко критикует концепцию "двойной" вины применительно к злоупотреблению должностными полномочиями Ю.И. Ляпунов, считая ее теоретически несостоятельной, надуманно искусственной конструкцией. Он отмечает, что конструкция двойной вины теоретически обоснована и практически необходима при установлении субъективной стороны так называемых составных преступлений, которые по существу складываются из двух самостоятельных уголовно наказуемых деяний, специально объединенных законодателем в одно преступление. Злоупотребление полномочиями таким преступлением не является. Как только отпадут общественно опасные последствия этих посягательств в виде существенного нарушения указанных в законе прав и интересов, умышленное использование должностным лицом своих полномочий сразу же потеряет характер преступного поведения и автоматически превращается в обычный дисциплинарный проступок. Вина должна устанавливаться по отношению к преступлению в целом.
Ряд криминалистов, выступая за существование двойной формы вины, усматривают таковую не в основном, а в особо квалифицированном составе злоупотребления должностными полномочиями (ч. 3 ст. 285 УК), где вина субъекта по отношению к наступившим тяжким последствиям выражается в форме неосторожности.
Это мнение может быть оспорено по следующим причинам. В литературе уже давно отмечалось, что допущение неосторожной вины в составе злоупотребления должностными полномочиями практически полностью стирает грань между этим преступлением и халатностью как неосторожным преступлением.
Дело в том, что любое злоупотребление должностными полномочиями можно с объективной стороны характеризовать как ненадлежащее исполнение должностным лицом своих обязанностей, что в то же время является характерным признаком халатности. Причем это ненадлежащее выполнение должностным лицом своих обязанностей в том и другом случаях может быть, вполне осознанным. Поэтому разграничение в подобных ситуациях злоупотребления должностными полномочиями и халатности производится по субъективной стороне: первое преступление совершается с умыслом, в том числе по отношению к тяжким последствиям преступления, второе - неосторожное преступление. Можно лишь посетовать на то, что законодатель в ч. 3 ст. 285 УК РФ для характеристики вязи тяжких последствий с деянием, указанным в ч. ч. 1 и 2 данной статьи использует термин "деяния, повлекшие тяжкие последствия". В примечании к ст. 285 УК РФ содержится указание лиц, которые несут уголовную ответственность за злоупотребление полномочиями, а также за другие преступления, включенные в главу 30 "Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления".
Таким образом, закон четко выделяет две группы субъектов, подпадающих под понятие должностного лица. Первую из них составляют лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти. Всякий представитель власти – должностное лицо, но отнюдь не любое должностное лицо является представителем власти.
Как видно из приведенного определения, термин "должностное лицо" в науке уголовного права трактуется иначе, чем в административном праве, которое мы рассмотрели ранее.
Содержание понятия представитель власти раскрывается в примечании к ст. 318 УК РФ представителем власти признается должностное лицо правоохранительного или контролирующего органа, а также иное должностное лицо, наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости.
Это определение, по мнению некоторых авторов, нельзя признать удачным. В качестве причин называются следующие. При сопоставлении понятия представитель власти с определением должностного лица обнаруживается явная тавтологичность представителем власти является должностное лицо, а должностное лицо - это лицо, осуществляющее функции представителя власти, то есть, иначе говоря, функции должностного лица. К тому же не всякое должностное лицо правоохранительного или контролирующего органа может считаться представителем власти. Например, главный бухгалтер или начальник отдела снабжения прокуратуры – безусловно, должностное лицо, но отнюдь не представитель власти.
На наш взгляд, гораздо более удачным является определение понятия должностного лица, которое нашло отражение в Кодексе об административных правонарушениях.
Данная законодательная формулировка уже сразу содержит в себе характеристику функций представителя власти: "под должностным лицом ... следует понимать лицо, постоянно, временно или со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации". Понимание представителя власти в КоАП более четкое, лишено перечисления органов, служащими которых являются представители власти.
В связи с этим важным является разъяснение понятия "представитель власти", содержащееся в п. 2 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 года №6 "О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе", согласно которому к представителям власти следует относить лиц, осуществляющих законодательную, исполнительную или судебную власть, а также работников государственных надзорных или контролирующих органов, наделенных в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, а также организациями, независимо от их ведомственной подчиненности.
Представители власти выполняют функции федеральной государственной власти и государственной власти субъектов Российской Федерации, а также властные полномочия органов местного самоуправления.
В отдельных случаях подобные работники называются представителями власти в тексте соответствующих законов. Так, в ст. 19 Федерального закона "О государственной охране" в отношении сотрудников федеральных органов государственной охраны, законные требования которых обязательны для исполнения гражданами и должностными лицами.
В других случаях законы и иные нормативные акты не конкретизируют обязанности служащих тех или иных государственных органов, определяя наличие властных полномочий применительно лишь к самому этому органу и к его должностным лицам. Например, государственная противопожарная служба имеет право давать руководителям предприятий, должностным лицам и гражданам обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений требований пожарной безопасности, стандартов, норм и правил, а в случае уклонения или несвоевременного исполнения этих предписаний применять административные взыскания; приостанавливать полностью или частично на основании вынесенных постановлений работу предприятий, отдельных производств, производственных участков, эксплуатацию зданий, сооружений, участков и т.п. Осуществляют эти полномочия характерные для представителей власти должностные лица Государственной противопожарной службы.
Судебная практика испытывает трудности при решении вопроса об отнесении к числу представителей власти некоторых категорий работников.
Так, в свое время, военная коллегия Верховного Суда СССР в определении по делу В. указала, что дежурный-контролер исправительно-трудовой колонии не является должностным лицом. Однако позднее, в постановлении Пленума Верховного суда СССР от 16 января 1986 г. "О квалификации преступлений по службе, совершенных контролерами исправительно-трудовых учреждений и следственных изоляторов" было разъяснено, что "поскольку контролеры исправительно-трудовых учреждений и следственных изоляторов при выполнении своих служебных обязанностей являются представителями администрации, то следует относить их к числу должностных лиц, а совершенные ими преступления против установленного порядка несения службы квалифицировать по статьям УК союзных республик, предусматривающих ответственность за должностные преступления". Этот вывод находит подтверждение в Законе РФ от 21 июля 1993 года "Об учреждениях и органах, исполняющих наказание в виде лишения свободы".
Заслуживает внимания вопрос о возможности признания должностными лицами — представителями власти - работников вневедомственной и ведомственной охраны, а также военнослужащих внутренних войск. В период действия УК 1960 года было опубликовано два судебных решения высших судебных органов СССР и РСФСР, по которым стрелки охраны, без достаточных оснований применившие во время несения службы огнестрельное оружие, не были признаны субъектами ответственности за должностные преступления - превышение власти или служебных полномочий. Эта позиция вызывает серьезные сомнения. Согласно Федеральному закону от 14 апреля 1999 года "О ведомственной охране", работнику охраны для выполнения возложенных на них обязанностей предоставляются права: требовать от работников, должностных лиц охраняемых объектов и других граждан соблюдения пропускного и внутри объектового режимов; производить административное задержание лиц, совершивших преступление или административное правонарушение, а также производить личный досмотр, досмотр вещей, изъятие вещей и документов, являющихся орудием или непосредственным объектом правонарушения; производить досмотр транспортных средств при въезде на охраняемые объекты и с охраняемых объектов и т.д. Стало быть, указанные лица обладают правами представителя власти. Такие же полномочия предоставлены работникам военизированных и сторожевых подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел.
Аналогично должен решаться вопрос о военнослужащих внутренних войск. Кроме того, этот вывод содержится в п. 2 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 года №6, согласно которому представителями власти являются также "военнослужащие при выполнении возложенных обязанностей по охране общественного порядка, обеспечению безопасности и иных функций, при выполнении которых военнослужащие наделяются распорядительными полномочиями".
В практике встречались случаи совершения различных незаконных действий стажерами органов внутренних дел. Стажерами по соответствующей должности являются лица, впервые поступившие на службу в органы внутренних дел, для которых установлен испытательный срок. Согласно ст. 12 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации от 23 декабря 1992 года, во время испытательного срока стажер выполняет обязанности и пользуется правами сотрудника органов внутренних дел в соответствии с занимаемой должностью и условиями контракта. По этой причине Пленум Верховного Суда от 10 февраля 2000 года №6 обоснованно отнес указанных лиц к числу должностных, выполняющих свои обязанности по специальному полномочию.
Важно также подчеркнуть, что полномочия представителя власти имеют значение и силу лишь в определенных пределах, в связи с выполнением соответствующих задач, стоящих перед государственным или муниципальным органом власти.
Вторая группа лиц, признаваемых должностными лицами – субъектами преступления, предусмотренного ст. 285 УК РФ, характеризуется тем, что они выполняют организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции непосредственно в самих государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, Вооруженных силах, других войсках и воинских формированиях РФ.
Суть организационно-распорядительных функций заключается в руководстве деятельностью других людей, управлении людьми, участком работы. К организационно-распорядительным функциям, в частности, относятся организация работы государственного или муниципального органа или учреждения в целом или на отдельных участках, подбор и расстановка кадров, прием на работу и увольнение, организация и планирование работы, контроль и проверка исполнения, осуществление дисциплинарных прав и т. д. Именно так разъясняет понятие организационно-распорядительных функций постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 года "О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе" (п. 3). Всякий служащий государственного органа или органа местного самоуправления, государственного или муниципального учреждения, а также служащий Вооруженных сил РФ, других войск и воинских формирований РФ, имеющий в своем подчинении других людей, руководящий их деятельностью, направляющий и организующий их работу, является должностным лицом в связи с наличием у него организационно-распорядительных функций. Суть административно-хозяйственных функций должностных лиц заключается в распоряжении и управлении имуществом государственных органов или органов местного самоуправления, имуществом государственных или муниципальных учреждений, Вооруженных Сил РФ, других воинских формирований. Все работники названных структур, независимо от занимаемого ими положения в служебной иерархии, в функции которых входит распоряжение материальными ценностями, учет и контроль над их расходованием, организация отгрузки, получения и отпуска материальных ценностей и т. д. являются должностными лицами по признаку наличия у них административно-хозяйственных функций. Такое разъяснение содержится в указанном выше постановлении Пленума Верховного Суда РФ №6. Такими полномочиями в том или ином объеме обладают начальники планово-хозяйственных, снабженческих, финансовых отделов и служб и их заместители, заведующие хранилищами материальных ценностей, бухгалтеры, кассиры и т. д., исполняющие их в государственных и муниципальных учреждениях, государственных и муниципальных органах, Вооруженных Силах, других войсках и воинских формированиях РФ. Заключение договора между работником и администрацией о полной материальной ответственности за сохранность вверенных ценностей, подчеркивалось в п. 5 постановления Пленума Верховного Суда СССР от 30 марта 1990 года №4, - само по себе не может служить основанием для признания этого работника субъектом должностного преступления. Для этого необходимо также, чтобы наряду с обязанностями по непосредственному хранению имущества материально ответственное лицо выполняло также функции по управлению или распоряжению им. В настоящее время специалисты достаточно единодушны в том, что специальные полномочия, на основании которых лицо выполняет функциональные обязанности представителя власти, организационно-распорядительные, административно-хозяйственные обязанности, должны быть надлежащим образом и с соблюдением установленного порядка юридически оформлены (постановлением, приказом, письменным распоряжением управомоченного должностного лица, иным официально выданным документом, например, генеральной доверенностью и т.п.). Как подчеркивал А.Э. Жалинский, должностным лицом следует признавать только лицо, в соответствующей правовой форме давшее согласие исполнять должностные обязанности. Пленум Верховного Суда РФ в п. 1 постановления от 10 февраля 2000 года №6 подчеркнул, что выполнение функций должностного лица по специальному полномочию означает, что эти функции возложены на данное лицо законом, нормативным актом или распоряжением вышестоящего должностного лица либо правомочным на то органом или должностным лицом. Должностными лицами, выполняющими функции представителя власти по специальному полномочию, являются народные и присяжные заседатели в судах, представители общественности, официально привлеченные к исполнению некоторых функций государственной или муниципальной власти, например, в области охраны общественного порядка или борьбы с преступностью. Некоторые ученые считают нецелесообразным включение учреждений в поле правовой защиты главы 30 УК, поскольку деятельность их должностных лиц лишена властно-распорядительного и публично-правового характера. На наш взгляд такой вывод оправдан далеко не для всех учреждений. Таким образом, служебная деятельность, не связанная с осуществлением управленческих функций, тоже есть юридически значимое социальное воздействие (но без юридической власти). Лица, занимающиеся такой деятельностью, при определенных условиях признаются должностными как в теории, так и на практике. Непростым является вопрос о возможности привлечения к ответственности за злоупотребления по службе экспертов. С одной стороны, эксперт – это специалист в соответствующей области знаний, производящий экспертное научное исследование, не обладающий и не осуществляющий при этом организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций. Однако возможны ситуации, в которых эксперт наделяется правом действовать от имени государственного или муниципального органа, выдавать официальный документ, предоставляющий права или освобождающий от обязанностей, подтверждающий определенный юридический факт и т.д. Например, для проведения военно-врачебной экспертизы в Вооруженных Силах, других войсках, в органах внутренних дел, создаются военно-врачебные и военно-летные комиссии. Врачи-специалисты по результатам освидетельствования граждан при первоначальной постановке на воинский учет, а при призыве на военную службу - врачи, руководящие работой по медицинскому освидетельствованию граждан, подлежащих призыву, дают заключение о годности к военной службе. Подобная деятельность должна рассматриваться как деятельность должностного лица, так как она непосредственно за собой влечет правовые последствия для неопределенного круга лиц.
Квалифицированный состав злоупотребления должностными полномочиями отличается от основного состава преступления особыми характеристиками субъекта преступления. Таковым может быть только должностное лицо, занимающее государственную должность РФ или государственную должность субъекта РФ, либо глава органа местного самоуправления. Разъяснение данных понятий дано непосредственно в уголовном законе (примечание 2 и 3 к ст. 285 УК РФ). Под лицами, занимающими государственные должности РФ, понимаются лица, занимающие должности, установленные Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий государственных органов. К числу же лиц, занимающих государственные должности субъектов РФ, относятся те, кто занимает должности, устанавливаемые конституциями или уставами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов. К сожалению, нельзя сказать, что эти законодательные формулировки вносят достаточную ясность в ответ на вопрос, кого же конкретно следует считать лицом, занимающим государственную должность РФ или субъекта РФ. Свидетельством этому являются различные точки зрения, высказанные в последнее время в юридической литературе по этому вопросу. Так, некоторые утверждают, что лица, занимающие государственные должности России и субъектов Федерации, перечислены в категории "А" Реестра государственных должностей в Российской Федерации. Напротив, другие авторы считают, что субъектами квалифицированного состава злоупотребления служебными полномочиями может быть и государственный служащий, замещающий государственные должности категории "Б".
По мнению И. Клепицкого, "должности как прокуроров, так и следователей прокуратуры установлены для непосредственного исполнения полномочий государственных органов и должны рассматриваться в качестве "государственных должностей Российской Федерации". На первый взгляд, этот вывод соответствует примеч. 2 к ст. 285 УК. Однако рассуждая подобным образом, не придется ли признать лицами, занимающими государственные должности, большинство представителей власти, непосредственно исполняющих полномочия государственных органов, о которых говориться в федеральных законах (государственный нотариус, судебный пристав и др.). Такова и судебная практика: в определении Судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда РФ по делу Г-вой и Г. указывалось, что получение взяток старшим следователем прокуратуры района было необоснованно квалифицированно судом первой инстанции как совершенное лицом, занимающим государственную должность РФ.
Глава органа местного самоуправления – должностное лицо, возглавляющее деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования. В различных муниципальных образованиях эта должность может именоваться по-разному (глава администрации, мэр, председатель, староста и др.), что определяется уставом муниципального образования в соответствии с законодательством субъектов РФ. Под муниципальным образованием понимается городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. В соответствии со ст. 16 Федерального закона от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" главы муниципальных образований должны избираться населением, хотя в настоящее время многие из них продолжают работать по назначению.
Все рассмотренные категории должностных лиц, кроме специальных признаков, безусловно, должны обладать и общими признаками субъекта преступления: быть вменяемыми и достичь возраста уголовной ответственности для этих преступлений – 16 лет. В отношении ряда должностей, согласно законодательству, установлен возрастной ценз. Например, на государственную должность назначаются лица не моложе 18 лет; судьей прокурором, судебным приставом могут стать лица, не моложе 25 лет и др. Таких возрастных ограничений достаточно много, поэтому трудно себе представить совершение злоупотребления полномочиями лицами, не достигшими 18 лет. Признаком особо квалифицированного состава злоупотребления должностными полномочиями является причинение тяжких последствий (ч. 3 ст. 285 УК РФ). К ним относятся: крупная авария, причинение смерти или тяжкого вреда здоровью, дезорганизация работы государственного или муниципального органа, нанесение материального ущерба в особо крупном размере и т. п. Следственно-судебная практика, напротив, в наименьшей степени отражает влияние должностных злоупотреблений на совершение тяжких преступлений. Поэтому, на наш взгляд, в качестве особо отягчающих обстоятельств, законодателю целесообразно предусмотреть и те случаи, когда служебное злоупотребление способствовало совершению преступлений, предусмотренных статьями 105, 111, 126, 1271, 1272, 205, 208, 211, 220, 221, 228, 229, 281 УК РФ. Преступное злоупотребление, предусмотренное ч. 1 относится к преступлениям средней тяжести, предусмотренное ч. ч. 2 и 3 – к тяжким преступлениям. На наш взгляд, в современных условиях, когда политическая система Российской Федерации доказала свою неэффективность в решении наиболее важных вопросов социально-экономического развития страны, войне с терроризмом, организованной преступностью, коррупцией и другими наиболее опасными видами преступности, резко возрастает актуальность и практическая значимость проводимой в государстве административной реформы. Проводимая административная реформа сопровождается повышением ответственности тех, кто не выполняет или недобросовестно выполняет свои обязанности по службе, злоупотребляет ими. Принимая во внимание, что "слуги государства" обладают такими возможностями, недобросовестное использование которых причиняет огромный ущерб всем сферам общественной жизни, способно дискредитировать власть, мы полагаем, что установленная законодателем ответственность не соответствует характеру и степени общественной опасности указанного деяния и ведет к назначению несправедливого наказания. Мы полагаем, что применение конфискации имущества к лицам, совершившим служебные злоупотребления является, с одной стороны, весьма эффективным средством профилактики, подрывающим основу подобной преступности, с другой - позволяет хотя бы отчасти восполнить ущерб, нанесенный обществу совершенными преступлениями. Поэтому, как нам представляется, необходимо возродить не так давно упраздненный институт конфискации имущества путем внесения соответствующих изменений в ст. 52 УК РФ, и предусмотреть его в качестве дополнительного наказания в санкциях статей, составляющих основу коррупционной преступности: 201, ч. 4 ст. 204, 285, ч. 2 ст. 290 УК РФ.
В результате проведенного исследования данного противоправного деяния мы пришли к следующим выводам:
1. Деяние образует преступление, предусмотренное ч. 1 ст. 285 УК РФ, если оно: 1) совершено должностным лицом; 2) вытекало из его служебных полномочий и было связано с осуществлением прав и обязанностей, которыми это лицо наделено в силу занимаемой должности; 3) противоречило интересам службы, на которой лицо находится; 4) повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства; 5) нарушило нормативно установленные требования к служебной деятельности и вредный результат такого нарушения лицом осознавались, а результат как минимум допускался без самонадеянного расчета на его предотвращение; 6) поведением лица руководили корысть или иная личная заинтересованность.
2. Поскольку должностное лицо наделено властными полномочиями и действует от имени государства или органа местного самоуправления, социальная значимость его служебных полномочий, очевидно, выше полномочий служащего коммерческой или иной некоммерческой организации. Вследствие этого использование должностных полномочий вопреки интересам службы представляет значительно большую общественную опасность и, по общему правилу, способно причинить больший вред правоохранительным интересам, чем иное злоупотребление полномочиями. Ответственность и наказание за злоупотребление должностными полномочиями должна быть адекватной характеру и степени общественной опасности указанного деяния. Поэтому законодатель должен рассматривать его как тяжкое (ч. ч. 1 и 2) и особо тяжкое (ч. 3).
Полагаем, что упразднение конфискации имущества как санкции за совершенное преступление в современных условиях не оправдано. Данное противоречие должно быть ликвидировано путем внесения изменений как в систему наказаний по УК РФ, так и в санкции ряда составов, носящих корыстный характер и составляющих основу коррупционной преступности.
Наряду с увеличением санкций за данное преступление полагали бы целесообразным дополнительно предусмотреть в ч. 3 ст. 285 УК РФ в качестве особо отягчающих обстоятельств не только наступление тяжких последствий деяния, но и те случаи, когда оно содействовало совершению преступлений, предусмотренных ст. ст. 105, 111, 126, 127-1, 127-2, 205, 208, 211, 220, 221, 228, 229, 281 УК РФ.
2.2 Злоупотребление должностными полномочиями и другие смежные составы преступлений
Наиболее сложным для решения вопроса о привлечении должностных лиц к уголовной ответственности является проблема должностного злоупотребления, совершённого из корыстных мотивов, от других-преступлений, и, прежде всего, от различных форм хищения чужого имущества. Имеется в виду состав, указанный в п. "в" ч. 2 ст. 160 УК РФ, предусматривающий уголовную ответственность за присвоение чужого имущества с использованием служебного положения, а также п. "в" ч. 2 ст. 159 УК РФ, предусматривающий ответственность за хищение чужого, имущества, совершенное должностным лицом с использованием своего служебного положения путем мошенничества.
Взгляды ученых уголовного права разделились на две группы: одни авторы считают, что в подобных случаях имеет место совокупность преступлений, другие полагают, что здесь дополнительная квалификация по ст. 285 УК РФ не требуется.
По мнению Ю.И. Ляпунова, субъектом преступлений, предусмотренных п. "в" ч. 2 ст. 160 УК РФ и п. "в" ч. 2 ст. 159 УК РФ может быть и должностное лицо, поскольку закон указывает на использование виновным должностного положения. Ссылка закона на использование служебного положения может быть понята как совершение такого деяния любым лицом, которому по занимаемой штатной должности вверено имущество (например, заведующий складом товарно-материальных ценностей принадлежащего их коммерческому предприятию). В этом случае термин "служебное положение" не свидетельствует о наличии у лица должностных полномочий. Они признаются должностными именно потому, что выполняют не служебные, а должностные функции, обладая должностными полномочиями. Если должностное лицо совершает фактическое присвоение государственного имущества путем использования полномочий в процессе выполнения должностных функций, то это следует рассматривать как соответствующее преступление, совершенное из корыстных побуждений. При этом злоупотребление должностными полномочиями должно рассматриваться в качестве способа совершения хищения и квалифицироваться по совокупности преступлений. В этой связи, наиболее часто должностное злоупотребление сопряжено с такими видами преступного поведения, как хищение государственного имущества, совершенное должностным лицом для собственного использования; хищение, совершенное в соучастии другими должностными лицами и лицами, не являющимися таковыми; сокрытие фактов противоправного завладения имуществом другими должностными лицами. Факт безвозмездного обращения должностным лицом в свою собственность имущества будет содержать признаки не только должностного злоупотребления, но и противоправного завладения государственным имуществом, квалифицируемых по совокупности совершенных преступлений. Зачастую корыстное злоупотребление является предварительной преступной подготовкой к совершению экономических преступлений.
Подвергая указанную позицию критике, надо обратиться, прежде всего, к материалам судебной практики. В частности, Пленум Верховного Суда СССР неоднократно давал разъяснения по данному вопросу, которые с известными поправками в связи с изменениями законодательства следует иметь в виду и сейчас, поскольку принципиальные подходы к решению названной проблемы остаются теми же.
Так, в п. 3 постановления Пленума Верховного Суда СССР от 11 июля 1972 года №4 "О судебной практике по делам о хищении государственного или общественного имущества" говорилось: "Злоупотребление должностного лица служебным положением, заключающееся в незаконном безвозмездном обращении с корыстной целью государственного или общественного имущества в свою собственность или собственность других лиц, должно рассматриваться как хищение.
От состава этого преступления суды должны отличать такое злоупотребление служебным положением, которое хотя было совершено по корыстным мотивам и причинило материальный ущерб государству или общественной организации, однако не связано с безвозмездным обращением чужого имущества в свою собственность или собственность других лиц (например, сокрытие путем запутывания учета недостачи, образовавшейся в результате халатности; временное пользование имуществом без намерения обратить его в личную собственность или в собственность других лиц)".
Та же идея проводится в постановлении Пленума Верховного Суда СССР от 30 марта 1990 года №4 "О судебной практике по делам о злоупотреблении властью или служебным положением, превышении власти или служебных полномочий, халатности и должностном подлоге": в п. 15 Постановления говориться, что злоупотреблением служебным положением из корыстной заинтересованности следует считать такие неправомерные действия должностного лица, которые совершены с целью получить имущественную выгоду без незаконного безвозмездного обращения государственных или общественных средств в свою собственность или собственность других лиц (например, сокрытие путем запутывания учета образовавшейся в результате халатности недостачи с целью избежать материальной ответственности)", если злоупотребление являлось способом хищения, содеянное должно, квалифицироваться по ст. 160 УК РФ как присвоение или растрата имущества, вверенного виновному".
По мнению Б.В. Волженкина, "противоправное безвозмездное изъятие и (или) обращение чужого имущества в пользу виновного или других лиц, совершенное с корыстной целью должностным лицом с использованием служебных полномочий, полностью охватывается диспозициями п. "в" ч. 2 ст. 159 или п. "в" ч. 2 ст. 160 УК РФ и дополнительной квалификации по ст.285.УК РФ не требуют.
Порой достаточно трудно разделить "не передачу" лицом, уполномоченным на получение имущества, данного имущества в "фонды организации" и незаконное обращение им в свою пользу или пользу других лиц имущества, находящего в этих фондах и вверенного этому лицу.
Следователь ОВД П. приняла от законного представителя обвиняемого К. в качестве залога деньги в сумме 2 миллиона рублей, однако, в нарушение закона полученную сумму не внесла в депозит суда, а, злоупотребляя своим служебным положением, распорядилась деньгами, как своими собственными. При этом с целью сокрытия факта использования залоговой суммы при направлении дела в отношении К. в суд она заполнила квитанцию к приходно-кассовому ордеру о внесении в кассу ОВД 2 миллионов рублей, поставила на квитанции гербовую печать и учинила поддельную подпись за главного бухгалтера, подложный документ приобщила к материалам дела. Действия следователя обоснованно, по мнению Верховного Суда РФ, расценены судом как злоупотребление служебным положением и должностной подлог.
В обоснование такого подхода можно указать на то, что поскольку полученные П. средства еще не успели попасть на счет УВД, речь в данном случае нельзя вести об обращении П. в свою пользу вверенного ей имущества (если, конечно, не понимать термин "вверенное имущество" широко и не признавать передачу следователю суммы залога актом "вверения имущества"), хотя можно говорить о причинении вреда путем обмана или злоупотреблением доверием.
Ранее правоприменитель исходил из того, что если такие же действия совершает должностное лицо, уполномоченное на ведение от имени органа или учреждения денежных операций и, в частности, на прием денежных средств, то даже если полученные суммы лицом не приходуются, незаконное завладение или после получения следует признать хищением в форме присвоения либо растраты. Однако не так давно Верховный Суд принял на этот счет иное решение.
Имея в виду признаки хищения чужого имущества, можно методом их исключения определить ряд ситуаций, когда в содеянном, несмотря на наличие определенных признаков хищения, совершаемого с использование служебного положения, можно констатировать только состав злоупотребления должностными полномочиями.
Первая ситуация. Злоупотребление должностными полномочиями из корыстных побуждений не является хищением, если ущерб собственнику причинен не вследствие незаконного безвозмездного изъятия и (или) обращения чужого имущества в пользу виновного или других лиц (реальный ущерб), что характерно для хищения, а в результате использования имущества не по назначению, неоплаты указанной услуги, не поступления должного и т. п. (упущенная выгода). Промером подобного корыстного злоупотребления должностными полномочиями могут быть случаи незаконного использования труда подчиненных на строительстве личных домов и дач и т. д., использование в личных целях, представленных для служебной деятельности помещений, транспортных средств и средств связи, электронно-вычислительной техники и т.п.
Вторая ситуация. Если злоупотребление должностными полномочиями было связано с изъятием и (или) обращением чужого имущества в пользу виновного или других лиц, оно не является хищением чужого имущества при условии, что такое изъятие носило временный или возмездный характер (например, незаконная, но возмездная передача коммерческой организации финансов и кредитов, предназначенных для государственных или муниципальных нужд нецелевое использование бюджетных средств; незаконное приобретение имущества в кредит и т. п.).
В следственной и судебной практике возникают трудности, связанные с юридической оценкой случаев, когда должностное лицо завладевало чужими денежными средствами для приобретения и последующей реализации имущества, добытого преступным путем, а затем изъятую сумму возвращало. В таких случаях изъятие денег имеет место как бы на время, Пленум Верховного Суда СССР (п. 13 постановления от 11 июля 1972 года "О судебной практике по делам о хищении государственного и общественного имущества") дал следующее разъяснение по данному вопросу: "Действие должностного лица, связанное с незаконным завладением государственными или общественными средствами для приобретения и последующей реализации товаров, добытых преступным путем, надлежит квалифицировать по статьям, предусматривающим ответственность за хищение". В этих случаях, несмотря на то, что деньги изымаются на время, виновный имеет намерение возместить изъятое не из своих средств, а за счет той незаконной прибыли, которую они ему принесут в результате участия в преступной операции.
Третья ситуация. Если виновный действовал не из корыстных побуждений, то злоупотребление должностными полномочиями, причинившее материальный ущерб и связанное с изъятием чужого имущества, также не может рассматриваться как хищение.
Корысть имеет место тогда, когда чужое имущество незаконно изымается и обращается в пользу виновного, в пользу лиц, близких виновному, передается для улучшения материального положения этих лиц, в пользу других лиц, являющихся соучастниками хищения. Норма об ответственности за злоупотребление должностными полномочиями является как бы родовой, общей по отношению к другим нормам об умышленных служебных преступлениях должностных лиц.
Как отмечается в уголовно-правовой литературе, конкуренция норм имеет место в тех случаях, когда совершается одно преступление, которое подпадает под действие двух и более норм, но применению подлежит только одна из них именно потому, что совершено одно преступление. При этом встает вопрос, какую из этих норм следует применять для квалификации содеянного.
Рассуждая о конкуренции общей и специальной норм на примере служебных преступлений, А.С. Горелик делает вывод, что "конкуренция общей и специальной норм выступает тогда, когда в действиях должностного лица имеются признаки общего преступления против интересов службы и специального его вида или же такого общеуголовного преступления, в составе которого прямо оговорена возможность его совершения должностным лицом наряду с другими субъектами либо это бесспорно вытекает из смысла нормы; если же такого указания нет, содеянное должно квалифицироваться по совокупности".
Действительно, в Уголовном кодексе содержатся описания множества преступлений, которые могут быть совершены как частными, так и государственными служащими, использующими при этом свои служебные полномочия, хотя в диспозиции соответствующей статей УК об этом ничего не говорится. Такими преступлениями, например, являются: нарушение авторских и смежных прав (ст. 146); воспрепятствование осуществлению права на свободу совести и вероисповеданий (ст. 148); подмена ребенка (ст. 153); приобретение или сбыт имущества, заведомо добытого преступным путем (ст. 175); монополистические действия и ограничение конкуренции (ст. 178) и многие другие.
При совершении этих преступлений должностными лицами, нужно констатировать идеальную совокупность со злоупотреблением должностными полномочиями при наличии в содеянном всех признаков состава данного преступления, так как деяние причиняет вред двум самостоятельным объектам. Судебная практика в целом следует этому подходу. Пленум Верховного Суда СССР (п. 18 постановления от 30 марта 1990 года №4) отметил, что если ответственность за допущенное должностным лицом нарушение служебных полномочий предусмотрена специальной уголовно-правовой нормой, содеянное подлежит квалифицировать по этой норме без совокупности со статьями, предусматривающими общие составы должностных преступлений.
В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 5 ноября 1998 года №14 "О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения" обращено внимание суда на то, что в случаях, когда виновным в совершении экологического преступления признается должностное лицо, оно должно нести ответственность по соответствующей статье за экологическое преступление, а при наличии в действии признаков злоупотребления должностными полномочиями, также ответственность по ст. 285 УК РФ. Вместе с тем в п. 10 данного постановления Пленум подчеркнул, что ст. ст. 256, 258, 260 УК РФ специально предусматривается ответственность за преступления, совершенные с использованием служебного положения. Поэтому содеянное следует квалифицировать только по указанным статьям об экологических преступлениях без совокупности со статьями, предусматривающими ответственность за должностные злоупотребления.
Названное правило применимо не ко всем случаям конкуренции ст. 285 УК РФ и статей, в которых указывается на использование служебного положения. Так, если, к примеру, нарушение равноправия граждан, причинившее вред их правам и законным интересам, совершается главой органа местного самоуправления, такое действие подлежит квалификации по совокупности преступлений, предусмотренных ч. 2 ст. 136 УК РФ и ч. 2 ст. 285 УК РФ
При совершении должностным лицом с использованием своих служебных полномочий общеуголовных преступлений, в составах которых (основном и квалифицированном) не предусмотрена возможность их совершения должностными лицами (например, 146, 148, 153, 175, 178, и др.), требуется квалификация по совокупности преступлений. Речь идет в таких ситуациях о реальной совокупности преступлений. Определенные сложности возникают при решении вопроса о разграничении преступлений, предусмотренных ст. 285 УК РФ и ст. 286 УК РФ.
Согласно п. 2 упомянутого постановления при отграничении злоупотребления властью или служебным положением от превышения власти или служебных полномочий судам следует исходить из того, что в первом случае должностное лицо незаконно, вопреки интересам службы использует предоставленные ему законом права и полномочия, а во втором — совершает действия, явно выходящие за пределы его служебной компетенции (которые относятся к полномочиям другого должностного лица либо могли быть совершены самим должностным лицом только при наличии особых обстоятельств, указанных в законе или подзаконном акте, а также действия, которые никто и ни при каких обстоятельствах не вправе совершить).
Нетрудно заметить, что критерии, предложенные Пленумом для разграничения указанных преступлений, не очень определенны. Здесь не усматривается разницы между незаконным использованием предоставленных законом прав и полномочий и совершением действий, которые могли быть совершены должностным лицом только при наличии особых обстоятельств, указанных в законе или подзаконном акте.
Заместитель главы администрации Г-в своим решением передал принадлежащее городу здание в собственность фирмы "Матрица". Поскольку вначале следствие полагало, что Гарашаев сделал это за взятку, ему наряду со ст. 290 УК РФ вменили и ст. 285 УК РФ. Однако после того, как взятку доказать не удалось, отпал корыстный и иной личный мотив незаконной передачи здания. Г-в утверждал, что руководствовался исключительно интересами города. Конечно, в его собственном понимании. Учитывая явное превышение Г-м своих полномочий, следствие вменило ему ст. 286 УК РФ, что по нашему мнению также неверно.
Как мы видим, на практике, особенно в связи с осуществлением должностными лицами каких-либо незаконных действий, связанных с имуществом, которым эти лица могут распоряжаться в силу занимаемого ими положения, бывает довольно сложно разграничить составы злоупотребления полномочиями и превышения полномочий. Ведь и в том и в другом случае должностное лицо совершает действия, которые оно в этой конкретной ситуации совершать было не вправе.
При изменении квалификации на ст. 286 УК РФ должно приниматься во внимание, то, что в отличие от преступления, предусмотренного ст. 285 УК РФ, при превышении должностных полномочий лицо совершает действия, которые не входят в его полномочия и при этом мотив корыстей и иной личной заинтересованности являются обязательными признаками состава этого преступления.
Немало объединяющих элементов можно найти, сравнивая такие преступления, как злоупотребление должностными полномочиями и служебный подлог (ст. 292 УК РФ). Помимо общего родового объекта посягательства, близкого по своим признакам субъекта преступления, оба деяния совершаются вопреки интересам службы и по мотиву корыстной и иной личной заинтересованности. Связь между действиями субъекта служебного подлога и его полномочиями выражается в том, что в компетенцию должностного лица, государственного служащего и служащего органа местного самоуправления в силу их служебных обязанностей и прав входят использование, хранение и экспедиция официальных документов.
Отграничение злоупотребления должностными полномочиями от служебного проводить по следующим признакам. Во-первых, объект подлога уже непосредственного объекта злоупотребления должностными полномочиями и включает в себя общественные отношения в сфере оборота официальных документов в государственных органах, органах местного самоуправления, а также государственных и муниципальных учреждениях. Во-вторых, деяние субъекта при подлоге совершается только в активной форме, тогда как злоупотребление должностными полномочиями может осуществляться в форме действия или бездействия. В-третьих, служебный подлог, в отличие от злоупотребления должностными полномочиями входит в число формальных составов преступлений, для которых не имеют значения, наступившие вредные последствия.
Если будет установлено, что действия должностного лица, внесшие в официальный документ ложные сведения либо исправления, искажающие содержание официального документа, повлекли существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества и государства, то содеянное следует квалифицировать как идеальную совокупность злоупотребления должностными полномочиями и служебного подлога. Данный вывод основан на том, что одно действие (внесение ложных сведений либо исправлений, искажающих содержание официального документа) посягает на два самостоятельных непосредственных объекта, в то же время последствия, наступающие при служебном подлоге и при злоупотреблении должностными полномочиями, различны, и подлогом не охватываются последствия, предусмотренные ст. 285 УК РФ.
Известную трудность вызывают вопросы квалификации преступлений, предусмотренных ст. 285 и 290 УК РФ. В ряде научных работ, некоторых комментариях к Уголовному кодексу утверждается, что нормы от ответственности за злоупотребление полномочиями и о получении взятки соотносятся как общая и специальная. Это положение, как мы полагаем, не является верным. Если лицо получило взятку и совершило в связи с этим злоупотребление должностными полномочиями, содеянное должно квалифицироваться, по нашему мнению, по совокупности преступлений.
Выводы по II главе
Источником формирования полномочий должностного лица либо представителя власти является система законодательных актов, действующая в сфере деятельности конкретного органа власти и управления. Однако нормативные акты, носящие вторичный характер (уставы, приказы, инструкции и др.), не могут рассматриваться в качестве источника полномочий должностного лица. В противном случае, лицо может быть привлечено к ответственности не за актическое нарушение закона, а за нарушение процедуры отправления прав и обязанностей по должности.
Преступление, предусмотренное ст. 285 УК РФ рассматривать как тяжкое (ч. ч. 1 и 2) и особо тяжкое (ч. 3).
Часть 3 ст. 285 УК РФ изложить в следующей редакции:
"Деяния, предусмотренные частями первой и второй настоящей статьи, повлекшие тяжкие последствия, а также когда они содействовали совершению преступлений, предусмотренных статьями 105, 111, 126, 127-1, 127-2, 205, 206, 208, 211,220,221, 228,229,281 УК РФ, - наказывается..."
Следует принять "кодексы чести" для всех государственных и муниципальных служащих подобно "кодексу судейской этики" с целью профилактики злоупотреблений служебными (должностными) полномочиями.
Заключение
Государству следует периодически пересматривать законы и практику для обеспечения их способности реагировать на изменяющиеся условия, в случае необходимости принимать и вводить в действие законодательное положения, запрещающие деяния, представляющие собой серьезные виды злоупотребления властью и содействующие мерам и механизмам предотвращения таких деяний, а также развивать и широко обеспечивать соответствующие права и средства правовой защиты для жертв таких деяний.
Рассматривая уголовно-правовую характеристику общих составов злоупотреблений полномочиями, предлагает свое решение спорных вопросов квалификации, а также предложения по совершенствованию норм уголовного законодательства об ответственности за указанные противоправные деяния. Тем самым, думается, что охранительная и предупредительная функции уголовного закона будут выполняться на практике, а не носить декларативный характер, а лицам, совершившим преступления, не удастся избежать уголовной ответственности.
По итогам проведенного дипломного исследования, автор предлагает следующий комплекс законодательных предложений:
Злоупотребление - проступок, состоящий в незаконном использовании своих прав, возможностей. Злоупотребление правом есть умышленное или неосторожное использование субъективного права в противоречии с его социальным назначением, влекущее за собой нарушение охраняемых законом общественных и государственных интересов или интересов другого лица, совершаемое исключительно с намерением причинить вред этим интересам. Обязательные признаки злоупотребления правом — виновное причинение вреда и законодательный запрет на использование предоставленных прав для ущемления прав и свобод других лиц. Они также являются необходимыми элементами злоупотребления полномочиями.
Злоупотребление служебными полномочиями есть особая форма злоупотребления правом, поскольку осуществление полномочий есть разновидность осуществления лицом своих субъективных прав, дозволенных законом. Это форма злоупотребления правом, состоящая в незаконном использовании официально предоставленных лицу в силу занимаемого им служебного положения прав, возможностей для совершения деяния, противоречащего интересам службы и влекущего существенное нарушение иных правоохраняемых интересов. Злоупотребление служебными полномочиями есть также умышленное неисполнение служебных обязанностей, которые возложены на лицо как участника правоотношения для осуществления законной деятельности в интересах службы.
В действующем уголовном законодательстве необоснованно осуществлено разграничение служебных преступлений по родовому объекту. На наш взгляд, нормы о служебных преступлениях должны интегрироваться по признаку обеспечения служебных интересов, а уже затем подразделяться на группы, в зависимости от характера последних. Служебные интересы определяются социальной сущностью службы и не могут быть сведены только к какой-либо области деятельности (экономической, политической, религиозной и т. д.).
Использование служебных полномочий в составе преступления, предусмотренном ст. 285 УК РФ означает такие действия, которые прямо вытекали из служебных полномочий лица. Не являются таким использованием действия лица, не связанные с его правами и обязанностями по службе, например, использование своего авторитета.
На наш взгляд, более удачным определение понятия "должностное лицо" нашло отражение в Кодексе об административных правонарушениях, нежели в примечаниях к ст. ст. 285 и 318 УК РФ.
Источником формирования полномочий должностного лица либо представителя власти является система законодательных актов, действующая в сфере деятельности конкретного органа власти и управления. Однако нормативные акты, носящие вторичный характер (уставы, приказы, инструкции и др.), не могут рассматриваться в качестве источника полномочий должностного лица. В противном случае, лицо может быть привлечено к ответственности не за актическое нарушение закона, а за нарушение процедуры отправления прав и обязанностей по должности.
Преступление, предусмотренное ст. 285 УК РФ рассматривать как тяжкое (ч. ч. 1 и 2) и особо тяжкое (ч. 3).
Часть 3 ст. 285 УК РФ изложить в следующей редакции:
"Деяния, предусмотренные частями первой и второй настоящей статьи, повлекшие тяжкие последствия, а также когда они содействовали совершению преступлений, предусмотренных статьями 105, 111, 126, 127-1, 127-2, 205, 206, 208, 211,220,221, 228,229,281 УК РФ, - наказывается..."
Следует принять "кодексы чести" для всех государственных и муниципальных служащих подобно "кодексу судейской этики" с целью профилактики злоупотреблений служебными (должностными) полномочиями.
Список источников и литературы
Нормативно-правовые акты:
Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12.12.1993 г. // Российская газета. 1993. № 237
Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ (с изменениями 13 февраля 2009 г.) // Информационно-справочная система "ГАРАНТ" (по состоянию на 24.05.2009).
Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ (с изменениями от 14 марта 2009 г.) // Информационно-справочная система "ГАРАНТ" (по состоянию на 24.05.2009).
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (с изменениями от 9 февраля 2009 г.) // Информационно-справочная система "ГАРАНТ" (по состоянию на 24.05.2009).
Федеральный закон Российской Федерации от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" // Информационно-справочная система "ГАРАНТ" (по состоянию на 24.05.2009).
Федеральный закон от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ "О связи" (с изменениями от 29 апреля 2008 г.) // Информационно-справочная система "ГАРАНТ" (по состоянию на 24.05.2009).
Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ "О судебных приставах" (с изменениями от 25 декабря 2008 г.) // Информационно-справочная система "ГАРАНТ" (по состоянию на 24.05.2009).
Федеральный закон от 27 мая 1996 г. № 57-ФЗ "О государственной охране" (с изменениями 14 июля 2008 г.) // Информационно-справочная система "ГАРАНТ" (по состоянию на 24.05.2009).
Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (с изменениями от 23 июля 2008 г.) // Информационно-справочная система "ГАРАНТ" (по состоянию на 24.05.2009).
Федеральный закон РФ от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями на 8 декабря 2003 года) // Информационно-справочная система "ГАРАНТ" (по состоянию на 24.05.2009).
Закон РФ от 21 июля 1993 г. № 5473-I "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы" (с изменениями от 14 марта 2009 г.) // Информационно-справочная система "ГАРАНТ" (по состоянию на 24.05.2009).
Указ Президента РФ от 31 декабря 2005 г. № 1574 "О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы" (с изменениями от 23 декабря 2008 г.) // Информационно-справочная система "ГАРАНТ" (по состоянию на 24.05.2009).
Приказ Минюста РФ от 6 июня 2005г. №76 "Об утверждении Инструкции о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы" (с изменениями от 29 июля 2008 г.) // Информационно-справочная система "ГАРАНТ" (по состоянию на 24.05.2009).
Научная литература и материалы периодической печати:
Бугаевская Н.В. Должностное лицо как субъект преступления. Автореф. дис…канд. юрид. наук. Рязань, 2004. С.15
Вагин Л.В. Признак "использование служебного положениям в статьях Особенной части УК РФ // Юридическая техника и вопросы дифференциации ответственности в уголовном праве и процессе. Ярославль., 2006. С. 66.
Динека В.И. Ответственность за должностные преступления по уголовному праву России (уголовно-правовые и криминологические аспекты). Автореф. дис...докт. юрид. наук. М., 2002. С. 16
Емельянов В. Понятие злоупотребления гражданскими правами // Законность. 2005. № 11. С. 28
Зубарев С. Интересы службы как объект уголовно-правовой охраны // Уголовное право. М., 2008. №4. С. 27
Клепицкий И. Должностное лицо в уголовном праве (эволюция правового понятия) // Законность. 1998. №10. С. 16
Кузьмина M.Р. Правовые основы формирования и деятельности органов внутренних дел (теоретико-правовой аспект). Дисс.... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 17
Путин В.В. Для начала – навести порядок в органах власти. Из ежегодного Послания Президента России Федеральному Собранию // Российская юстиция. № 8. С. 2
Хисматулина Ю.Р. Конкуренция уголовно-правовых норм и квалификация при совокупности преступлений // Материалы Всероссийской научно-практической конференции. Иркутск, Восточно-Сибирский институт МВД России, 2005. С. 180
Учебная и учебно-методическая литература:
Аснис А.Я. Уголовная ответственность за служебные преступления в России. Проблемы законодательного закрепления и правоприменения. М., ЮрИнфорР-Пресс, 2005. 326 с.
Борзенков Г.И., Комиссаров В.С. Курс уголовного права. Особенная часть. Учебник для вузов. М., Зеркало. 2002. 452 с.
Ветрова Н.И., Ляпунова Ю.И. Уголовное право. Особенная часть. М., Юристъ. 2007. 548 с.
Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. М., Инфра-М. 2005. 224 с.
Волженкин Б.В. Служебные преступления. М., Юристь, 2000. 486 с.
Горелик А.С. Конкуренция уголовно-правовых норм. Красноярск, Красноярский государственный университет. 2005. 344 с.
Горький М. Несовременные мысли. М., 2002. 286 с.
Динека В.И. Уголовная ответственность за превышение власти или служебных полномочий сотрудников органов внутренних дел. М., 2002. 668 с.
Жалинский А.Э., Энгельгардт А.А. Уголовное право России. М., Городец. 2008. 644 с.
Желудков А.В. Уголовное право. Особенная часть. М., Юрайт-М. 2008. 438 с.
Здравомыслов Б.В. Уголовное право (Общая и Особенная части). М., Юристъ. 2007. 356 с.
Иванов А.Ю. История Всесоюзной Коммунистической партии (большевиков). СПб., Питер. 2007. 544 с.
Исаев И.А. История государства и права России. М., Дрофа. 2008. 222с.
Кабанов П.А. Коррупция и взяточничество в России: исторические, криминологические и уголовно-правовые аспекты. Нижнекамск, 2005. 194 с.
Ключевский П.О. Курс русской истории. Т.1. М., Проспект. 2002. 268с.
Козаченко И.Л., Незнамова З.А. Уголовное право. Общая часть. М., НОРМА-ИНФРА-М. 2007. 604 с.
Кудрявцев В.Н., Наумов А.В. Уголовное право России. Особенная часть. Учебник. М., Юристь, 2000. 558 с.
Кузнецов И.Н. История государства и права России. СПб., Питер. 2007. 178 с.
Лебедев В.М. Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации. М., Норма. 2007. 232 с.
Лысов М.Д. Частнопредпринимательская деятельность и ее формы по советскому уголовному праву. Казань, Изд-во Казан. ун-та. 2008. 166 с.
Ляпунов Ю.И. Уголовное право России. М., Новый юрист. 2007. 558 с.
Малиновский А.А. Злоупотребление правом. М., Пресс, 2005. 232 с.
Наумов А.В. Российское уголовное право. Общая часть: Курс лекций. М., 2007. 486 с.
Обнинский B.C., Эминов В.Е., Яблоков Н.П. Основы борьбы с организованной преступностью. М., Инфра-М, 2006. 172 с.
Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права. М., Юристъ. 2008. 344 с.
Пономарев П.Г. Уголовное право России. М., МГЮА. 2004. 732 с.
Проблемы преступности: традиционные и нетрадиционные подходы. М., Российская криминологическая ассоциация, 2003. 302 с.
Прудников В.В. Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления (уголовно-правовые аспекты). Краснодар, Кубанский государственный ун-т. 2003. 226 с.
Прудников В.В. Расследование злоупотребления должностными полномочиями и превышения должностных полномочий. Краснодар, 2000. 328 с.
Рарог А.И., Самойлов А.С. Уголовное право. Общая часть. М., Высшее образование. 2005. 558 с.
Рогов В.А. История государства и права России. М., Инфра-М. 2007. 288 с.
Сборник материалов по истории социалистического уголовного законодательства (1917-1937 гг.). Учебное пособие для юридических ВУЗов. М., 2008. 196 с.
Титов Ю.П. История государства и права России. М., Издательство "Проспект", М., Квадрат. 2006. 188 с.
Цоколова О.И. Расследование злоупотребления полномочиями и злоупотребления полномочиями частными нотариусами и аудиторами. Расследование преступлений в сфере экономики: руководство для следователей М., Спарк, 2008. 204 с.
Чистяков О.И. История отечественного государства и права М., 2005. С. 444 с.
Яковлев A.M. Уголовное право России (Особенная часть). Учебник М., Юристь, 2005. 178 с.
Справочная литература и статистические источники:
Даль В.И. Толковый словарь. М., Дрофа. 2008. С. 958
Статистический сборник "Преступность и правонарушения" (2004-2008 г.г.). М., 2009. С. 64
Материалы юридической практики:
Постановление Пленума Верховного суда РФ "О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе" № 6 от 10 февраля 2000 года // Информационно-справочная система "ГАРАНТ" (по состоянию на 24.05.2009).
Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 5 ноября 1998 г. № 14 "О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения" (с изменениями от 6 февраля 2007 г.) // Информационно-справочная система "ГАРАНТ" (по состоянию на 24.05.2009).
Постановление Пленума Верховного Суда СССР от 11 июля 1972 г. № 4 "О судебной практике по делам о хищениях государственного и общественного имущества" (с изменениями от 26 апреля 1984 г.). // Информационно-справочная система "ГАРАНТ" (по состоянию на 24.05.2009).
Постановление Пленума Верховного Суда СССР от 16 января 1986 г. № 4 "О квалификации преступлений по службе, совершенных контролерами исправительно-трудовых учреждений и следственных изоляторов" // Информационно-справочная система "ГАРАНТ" (по состоянию на 24.05.2009).
Постановление Кировского районного суда г. Самара от 23 декабря 2008 г. // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2009. №1.
Кассационное определение СК по уголовным делам Верховного Суда РФ от 2 сентября 2008г. №216-О08-65 // Информационно-справочная система "ГАРАНТ" (по состоянию на 24.05.2009).
Кассационное определение СК по уголовным делам Верховного Суда РФ от 20 января 2008г. №63-О08-37 // Информационно-справочная система "ГАРАНТ" (по состоянию на 24.05.2009).
Обзор судебной практики Самарского областного суда №12 (40) / Приложение к Информационному бюллетеню управления Судебного департамента в Самарской области. Декабрь 2008.
Обзор судебной практики Самарского областного суда №5 (36) / приложение к Информационному бюллетеню управления Судебного департамента в Самарской области. Июнь. 2008.