Содержание
Введение
1. Общая характеристика административных наказаний
1.1 Понятие и цели административного наказания
2. Дисквалификация один из видов административного наказания
2.1 Понятие дисквалификации как ответственности
2.2 Субъекты, к которым применяется дисквалификация
2.3 Основания применения дисквалификации
3. Применение дисквалификации
3.1 Производство по делам о правонарушениях
3.2 Исполнение постановлений суда о дисквалификации
3.3 Ведение реестра лиц, в отношении которых применена мера дисквалификация
Заключение
Список используемой литературы
Введение
В п. 2 статьи 1 ГК РФ, граждане и юридические лица свободны в установлении своих гражданских прав и обязанностей. Права граждан могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. В данном качестве ограничения этого права выступают как запреты на осуществление некоторых видов предпринимательской деятельности, так и запреты заниматься любыми видами предпринимательской деятельности, а также занимать руководящие должности, для отдельных субъектов. Налоговая служба России так классифицирует существующие ограничения права на осуществление предпринимательской деятельности:
- связанные с профессиональной деятельностью;
- налагаемые в связи с совершенным правонарушением;
- ограничения, с признанием индивидуального предпринимателя несостоятельным;
- возрастные ограничения и ограничения, связанные с признанием лица в установленном порядке недееспособным;
- применяемые к юридическим лицам как субъектам предпринимательской деятельности.1
Частным случаем подобного ограничения в правах физического лица в части реализации права на осуществление предпринимательской деятельности, является дисквалификация - принципиальная новелла в российском законодательстве.
Она – дисквалификация, представляет собой ограничение права на труд и права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской деятельности. Например, судебным решением устанавливается запрет на осуществление:
- организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций в органе юридического лица;
- полномочий члена совета директоров;
- предпринимательской деятельности по управлению юридическим лицом.
Запрещение занимать определенные руководящие должности ограничивает осуществление деятельности в области предпринимательства. Это показывает, что дисквалифицированное лицо не полностью лишается права заниматься предпринимательской деятельностью, а определенным ее видом. Данный запрет распространяется на специальные виды деятельности, для занятия которыми необходимы профессиональные навыки, требующие квалификации и позволяющие принимать решения или совершать конкретные действия, специфика которых устанавливается законодательством. Это взаимосвязано тем, что лицо, которое в силу закона или учредительных документов юридического лица выступает от его имени, должно действовать в интересах представляемого им юридического лица добросовестно и разумно.
Границы личности в гражданских правах как вид наказания имеет древние истоки - как выражение недоверия общества к личности, нарушающей установленные нормы, и стремление обезопасить общество от результатов ее деятельности, а также в качестве наказаниетельной меры, означающей юридическую смерть лица без применения смертной казни. Например, во Франкском королевстве в период действия Салической правды применялась такая санкция за уклонение от явки в суд или от исполнения судебного решения, как поставление ослушника вне закона - он изгонялся из общества и приравнивался к зверям. В древнем французском законодательстве бесправие было смягчено и означало гражданскую смерть - осужденный утрачивал все свое имущество, лишался права на получение какого-нибудь имущества, наследства, терял право распоряжаться имуществом.2 В нашей стране при Петре I была введена процедура шельмования - имя преступника прибивалось к виселице, палач над коленопреклоненным преступником ломал шпагу, и его объявляли вором (шельмой). Данный человек предавался церковной анафеме и объявлялся вне закона, отлучался от Церкви и ее обрядов, от таинств, брака и возможности принесения присяги, фактически исключался из общества. Аналогичным к шельмованию видом наказания была политическая смерть, заключавшаяся в конфискации имущества, лишении чести, всех прав состояния и службы. В последствии, среди уголовных наказаний по Уложению о наказаниях уголовных и исправительных 1846 года предусматривалось лишение всех прав состояния - лишение прав, преимуществ, собственности, прекращение супружеских и родительских прав, а среди исправительных - лишение всех особенных прав и преимуществ, то есть лишение почетных титулов, дворянства, чинов, знаков отличия, права поступать на службу, записываться в гильдии, быть свидетелем и опекуном. Среди особенных наказаний можно также выделить наказания, сравнимые с дисквалификацией - исключение со службы и отстранение от должности. Например лишение права заниматься определенной деятельностью как отдельное уголовное наказание появляется в Уложении 1886 года.3 Поэтому в течение долгого времени ограничение в праве занимать руководящие должности не был отделен от общего «поражения в правах» и применялось как уголовное наказание, что нашло отражение и в современном Уголовном кодексе РФ как лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью (занимать должности на государственной или военной службе, в органах местного самоуправления, заниматься определенной профессиональной или иной деятельностью).
В дальнейшем, учитывая развитие рыночных отношений, с одной стороны, и нарастание необходимости государственного управления экономикой, с другой стороны, ограничение в праве осуществлять предпринимательскую деятельность выделяется как мера предупреждения возможного наступления вредных последствий экономической деятельности. По Положению о ремеслах и промыслах 1868 года в Германии уполномоченному органу предоставляется право запретить осуществлять ремесленную деятельность как лицу, самостоятельно ее осуществляющему, так и лицу, являющемуся наемным работником и занимающему руководящие должности на предприятии, если лицо не отвечает требованию благонадежности. Рамки неблагонадежности формируются судебной практикой и учеными юристами: к примеру, неблагонадежным является предприниматель, который своим поведением демонстрирует, что он будет осуществлять предпринимательскую деятельность, нарушая действующее законодательство; не вносит платежи по социальному страхованию и не платит установленные налоги; принимает на работу иностранных лиц, не имеющих разрешения; не предоставляет грузовое транспортное средство на технический осмотр и др.4 Например в Великобритании дисквалификация в качестве санкции применяется с 1987 года с момента принятия Закона «О дисквалификации директоров».5 В следствии, возникает административно-правовая направленность ограничения в гражданских правах, связанная с административными проступками, а не с уголовными преступлениями, и с предупреждением вреда обществу или работающим на предприятии лицам в предпринимательской сфере.
Первый раз понятие «дисквалификация» в современной России было закреплено в Федеральном законе от 8 января 1998 г. «О несостоятельности (банкротстве)». В ст. 9 данного Закона под дисквалификацией понималось лишение права занимать руководящие должности и (или) осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическими лицами на срок и в порядке, которые установлены федеральным законом.
С вступлением в силу Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации (далее Кодекс административных правонарушений) дисквалификация была установлена как один из видов административного наказания. По данному кодексу дисквалификация заключается в лишении физического лица права занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, а также осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.
В настоящее время дисквалификация как мера административной ответственности установлена в целях защиты законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства, а также предупреждения совершения административных правонарушений в сфере экономической деятельности.
В представленной работе я намереваюсь рассмотреть вопросы, связанные с дисквалификацией как видом административного наказания, а именно:
- показать субъекты административной ответственности, к которым может быть применено подобное наказание;
- определить основания применения этой меры, закрепленные в Кодексе об административных правонарушениях РФ;
- рассмотреть порядок рассмотрения дел об административных нарушениях, которые могут повлечь за собой наказание в виде дисквалификации;
- рассмотреть, как происходит исполнение постановления суда о дисквалификации, обращая особое внимание на ведение реестра дисквалифицированных лиц;
- на проблемах толкования и применения правовых норм остановиться, касающихся дисквалификации, и предлагаемых специалистами путях их решения.
1. Общая характеристика административных наказаний
1.1 Понятие и цели административного наказания
В принятом Кодексе административных правонарушений РФ 2002 года за совершенные административные правонарушения законодатель предусматривает не административные взыскания, а административные наказания, что, по сути, соответствует целям и задачам построения демократического, правового и справедливого государства.
Административное наказание - это мера ответственности, применяемая в установленном законом порядке к лицу, совершившему административное правонарушение.6
Наказание всегда выражает отрицательную оценку государством совершенного правонарушения. Являясь принудительной мерой, в то же время содержит в себе воспитательную цель и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами. Административное наказание не может иметь своей целью унижение человеческого достоинства физического лица, совершившего административное правонарушение, или причинение ему физических страданий, а также нанесение вреда деловой репутации юридического лица.7
Административные наказания являются наказаниетельными, «штрафными» санкциями; как правило, они состоят в лишении или ограничении прав, благ. За совершенное правонарушение индивид либо лишается какого-то субъективного права, либо на него возлагаются специальные «штрафные» обязанности.
Административное наказание - это разновидность административного принуждения. От других мер административного принуждения они отличаются тем, что как уже говорилось выше, являются наказаниетельными санкциями, преследуют специфические цели, применяются в строго урегулированном процессуальном порядке. Административными признаются только те принудительные меры, которые установлены статьями Кодекс административных правонарушений РФ и порядок назначения которых также определяется соответствующими нормами Кодекса.
А такие, меры административного принуждения, как приостановление органами, осуществляющий государственный пожарный надзор, работы пожароопасного производственного участка; запрещение органами государственной санитарно-эпидемиологической службы РФ транспортировку пищевых продуктов в случаях нарушения санитарных правил; отзыв лицензии и ряд иных принудительных действий, предусмотренных различными актами и применяемых в административном порядке, не являются административными наказаниями.
Административные наказания применяются за нарушение норм административного, конституционного, трудового, финансового, гражданского, гражданско-процессуального, уголовно-процессуального и других отраслей права. Назначение наказания наносит виновному правовой урон, временно ухудшает его правовое положение (ограничивает права, возлагает дополнительные обязанности), а также создает состояние наказанности, которое прекращается, если лицо в течение года не совершило нового административного правонарушения. Административное наказание всегда отражает данную государством официально и гласно отрицательную оценку совершенного правонарушения.
Наказание – это «правовой урон» привлеченному к ответственности. Административное наказание причиняет субьекту определенные неудобства, лишения. Это необходимо для того, чтобы перевоспитать субъекта, которому назначено наказание, в духе уважения к закону и правопорядку, чтобы предупредить совершение новых правонарушений, как самим правонарушителем, так и другими лицами. Наказание не является самоцелью, она необходимое средство воспитания, предупреждения правонарушений. Наказание предотвращает новые нарушения со стороны виновного (частная превенция) и правонарушение других лиц (общая превенция).8
Административные наказания налагаются «карательными» органами и должностными лицами путем издания специальных индивидуальных актов. Наказания защищают правопорядок косвенно, не могут непосредственно обеспечить выполнение обязанности, но, возлагая дополнительные, «штрафные» обязанности, ущемляя правовую сферу лица, они тем самым побуждают его в дальнейшем не нарушать закон, стимулируют его будущее поведение.
Кодекс административных правонарушений РФ существенно перераспределил компетенцию судов и иных субъектов административной юрисдикции по рассмотрению дел об административных правонарушениях. Если Кодекс административных правонарушений РСФСР предусматривал 43 федеральных органа, которые могли рассматривать дела об административных правонарушениях и принимать решения по ним, то Кодекс административных правонарушений РФ установлено 62 субъекта административной юрисдикции федерального уровня. Кроме судов это комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, а также 60 органов системы исполнительной власти. Подобное увеличение численности субъектов административной юрисдикции обусловлено в основном существенным возрастанием предусмотренных Кодекс административных правонарушений РФ составов административных правонарушений (Особенная часть Кодекс административных правонарушений РФ насчитывает 414 статей, многие из которых включают по несколько составов правонарушений).9
Кроме того, в субъектах РФ в дополнение к субъектам административной юрисдикции, перечисленных в Кодекс административных правонарушений РФ, могут создаваться административные комиссии и иные региональные коллегиальные органы, а также уполномоченные на то органы и учреждения органов исполнительной власти субъектов РФ. Они уполномочены к рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ.
В соответствии со статьёй 22.1. Кодекс административных правонарушений РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных этим Кодексом, рассматриваются в пределах компетенции:
- судьями или мировыми судьями;
- комиссиями по делам несовершеннолетних;
- федеральными органами исполнительной власти, также их учреждениями, структурными подразделениями и территориальными органами, а также иными государственными органами, возложенных на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ.
Дела предусмотренных законами субъектов РФ, рассматриваются в пределах полномочий, установленных этими законами:
- органами и учреждениями органов исполнительной власти субъектов РФ;
- мировыми судьями;
- комиссиями по делам несовершеннолетних;
- административными комиссиями, иными органами, создаваемыми в соответствии с законами субъектов РФ.10
Отличие наказаний от иных средств административного принуждения тем, что обычно их применение создает для нарушителей «состояние наказанности», которое существует в течение установленного законом срока и является одним из элементов исправительно-воспитательного воздействия на них.
Перечень наказаний в законе дан в строго определенном порядке: от менее суровых к более суровым. Иными словами, закон содержит «лестницу наказаний». Это нужно и для тех, кто издает нормы права, и для тех, кто их принимает. Велико ее значение, когда нормы содержат альтернативные санкции.
С момента вступления в силу Кодекс административных правонарушений РФ прошло около двух лет. Период, конечно, не такой большой для того, чтобы в полной мере оценить его достоинства и недостатки. Правоприменительная практика показывает, что не все проблемы решены в нем достаточно четко. Остановлюсь на проблемах, связанных с соотношением положений Кодекс административных правонарушений РФ и НК РФ.
В соответствии с изменившимися условиями рыночной экономики Особенная часть Кодекс административных правонарушений РФ была дополнена новыми составами административных правонарушений. Появилась специальная глава 15, в которой сформулированы нормы, предусматривающие административную ответственность за правонарушения в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг. В ней содержатся 26 составов административных правонарушений, за которые законодатель устанавливает административную ответственность.11
До введения в действие нового Кодекс административных правонарушений РФ ответственность за нарушение налогового законодательства регулировалась только НК РФ (в Кодекс административных правонарушений РСФСР в 1986 г. была введена ст. 156 «Уклонение от подачи декларации о доходах»). В настоящее время часть норм об ответственности перенесена в Кодекс административных правонарушений РФ, другая часть, в том числе и ответственность граждан и юридических лиц за нарушение законодательства о налогах и сборах, осталась в НК РФ.12
Естественным является вопрос о природе юридической ответственности, предусмотренной НК РФ. Административная ответственность или, как иногда ее называют, налоговая ответственность? Для ответа на этот вопрос, необходимо сравнить понятия административного правонарушения13 и налогового правонарушения.14 Последним признается виновно совершенное противоправное деяние налогоплательщика, налогового агента или иных лиц, за которое Налоговым кодексом РФ установлена ответственность. Понятие налогового правонарушения отличается от понятия административного правонарушения только указанием на различные кодифицирующие акты, предусматривающие ответственность за их нарушения. Данное в НК РФ понятие налогового правонарушения позволяет говорить о нем как о разновидности административного правонарушения, за совершение которого следует юридическая ответственность.
Так что рассматривая налоговое правонарушение как разновидность административного правонарушения, можно сделать вывод, что применение налоговых санкций и составляет существо мер административной ответственности за нарушение законодательства о налогах и сборах. Специальных мер воздействия за нарушения налогового законодательства в НК РФ не предусмотрено. Эти меры сводятся к применению типичного административного наказания - штрафа. Особых черт штрафа, установленного в НК РФ, которые не позволяли бы его отождествлять с административным штрафом как видом административного наказания, нет15.
Следует отметить, что Кодекс административных правонарушений РФ – первый нормативный акт, который назвал административно-наказаниетельные санкции «наказаниями». До этого они во всех официальных документах, в том числе и в ранее действовавшем Кодекс административных правонарушений РСФСР, в научной и учебной литературе именовались административными взысканиями. Новое название мер административной ответственности, во-первых, лучше раскрывает их наказаниетельное содержание и предназначение, во-вторых, подчеркивает их связь и близость к мерам уголовной ответственности, в-третьих, отражает общие черты этих видов ответственности.
2. Дисквалификация один из видов административного наказания
2.1 Понятие дисквалификации как ответственности
В 2002 году вступил в силу Федеральный закон № 195 от 31 декабря 2001 года «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях». Принятие настоящего закона, бесспорно, позволит единообразно применять соответствующие как материальные, так и процессуальные нормы. В новом Кодексе РФ об административных правонарушениях закрепляются общие задачи, принципы законодательства об административных правонарушениях, система административных наказаний. В нем регламентированы производство по делам об административных правонарушениях, права и обязанности его участников, применение обеспечительных мер. Сделано то, без чего невозможно и формирование эффективного законодательства об административной ответственности, и должная его реализация в условиях, когда ежегодно привлекаются к административной ответственности десятки миллионов человек, сотни юридических лиц, и его нормы применяет значительный круг профессиональных юристов.16
Несмотря, на то, что, в целом, новый Кодекс РФ об административных правонарушениях сохранил определенную преемственность по отношению к действовавшему на протяжении 15 лет Кодекс административных правонарушений РСФСР, ему присущи ряд новелл, продиктованных особенностями экономического, социального и политического развития российского государства и общества в целом. Следует отнести изменение системы административных наказаний. На данный момент некоторые административные наказания утратили свое значение. Например это касается исправительных работ. За совершение административных правонарушений впервые установлена дисквалификация как вид административного наказания. Дисквалификация заключается в лишении физического лица права занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, а также осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Дисквалификация складывается из двух ее элементов:
- лишение права занимать руководящие должности в органе управления юридического лица. Его сущность состоит в признании и объявлении физического лица недостойным или неспособным занимать руководящую должность в исполнительном органе управления юридического лица и в прекращении трудового договора с дисквалифицированным лицом;
- лишение права входить в совет директоров, что означает по-существу прекращение осуществления конкретного вида предпринимательской деятельности.17
Эти запреты тесно связаны между собой. Это включает в себя то, что запрещение занимать определенные руководящие должности, как правило, предполагает и ограничение предпринимательской деятельности. Под должностями руководства следует понимать такие должности, которые связаны с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций юридического лица при осуществлении им предпринимательской деятельности.
К организационно-распорядительным, административно-хозяйственным функциям в процессе управления юридическим лицом следует относить юридически значимые действия, такие как право без доверенности действовать от имени юридического лица, представлять его интересы на территории РФ и за ее пределами, распоряжаться имуществом, открывать в банках расчетные счета, заключать договоры, в том числе и трудовые, издавать приказы о назначении на должности работников юридического лица, об их переводе и увольнении, применять меры поощрения и назначать дисциплинарные взыскания; принимать решения и издавать приказы по оперативным вопросам деятельности юридического лица, обязательных для исполнения работниками юридического лица, осуществление иных полномочий, не отнесенных к компетенции общего собрания.18
К руководящим должностям следует относить руководителей постоянно действующего исполнительного органа юридического лица или иного лица, имеющего право без доверенности действовать от имени юридического лица; учредителей юридического лица; иное лицо, действующее на основании доверенности или иного полномочия, предусмотренного актом государственного органа или органа местного самоуправления; лицо, осуществляющее предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в том числе конкурсного управляющего (или руководителя ликвидационной комиссии при ликвидации юридического лица.
Дисквалификация назначается судьей. В Кодексе сформулированы правила, которыми должны руководствоваться судьи при назначении дисквалификации. Основополагающим правилом является назначение дисквалификации за совершение административного правонарушения в пределах, установленных Кодексом административных правонарушений. Мера наказания дисквалификация устанавливается на срок от шести месяцев до трех лет. При этом данная мера административного принуждения может быть применена в том случае, если она предусмотрена в санкциях соответствующих статей Кодекс административных правонарушений. Дисквалификация предусмотрена за:
- (ст. 5.27) нарушение законодательства о труде и об охране труда;
- (ст.14.12) фиктивное или преднамеренное банкротство;
- (ст.14.13) неправомерные действия при банкротстве;
- (ст.14.22) совершение сделок и иных действий, выходящих за пределы установленных полномочий;
- (ст.14.25) нарушение законодательства о государственной регистрации юридических лиц органами, осуществляющими государственную регистрацию юридических лиц.19
Судья, при установлении административного, руководствуется и правилом, в соответствии с которым учитываются характер совершенного административного правонарушения, личность виновного, его имущественное положение, обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность. Для рассмотрения данных вопросов имеют значение способ и мотивы совершения правонарушения, формы вины, квалифицирующие признаки, социальная значимость охраняемых общественных отношений, а следовательно и степень общественной опасности. Степень опасности зависит от противоправного деяния и определяется обстоятельствами, связанными с признаками данного правонарушения, которые в конкретном случае могут быть выражены по-всякому. На степень общественной опасности оказывают влияние квалифицирующие признаки административного правонарушения, имеющие большое значение при назначении наказания в пределах санкции соответствующей статьи особенной части Кодекс административных правонарушений. К таким признакам относится повторность, длительность. Повторное, в течение года, совершение однородного правонарушения, за которое лицо уже подвергалось наказанию в виде административного штрафа, свидетельствует об устойчивой противоправной установке (например, заключение лицом, выполняющим управленческие функции в организации, сделок или совершение им иных действий, выходящих за пределы его полномочий.
Назначение дисквалификации возможно по совокупности правонарушений. При совершении лицом двух и более административных правонарушений дисквалификация назначается в соответствии со ст.4.4 Кодекс административных правонарушений за каждое совершенное административное правонарушение. Если совершено несколько административных правонарушений, дела о которых рассматриваются одним и тем же судом, дисквалификация назначается в пределах одной санкции. В отличие от Кодекс административных правонарушений РСФСР в новом Кодексе критерий «одновременного» рассмотрения дел одним и тем же органом (должностным лицом) не указывается в качестве обязательного условия назначения административного наказания, в том числе и дисквалификации. Правовая природа назначения административных наказаний по совокупности правонарушений предполагает одновременное рассмотрение дел.20
При назначении дисквалификации по совокупности правонарушений следует различать совокупность правонарушения и правонарушения, совершенные повторно. Сказанное всегда являются сложными по юридической конструкции состава, но всегда единичными в отличие от совокупности, когда лицо совершает несколько административных правонарушений.
По правилу, за административные правонарушения, влекущие применение административного наказания в виде дисквалификации, лицо может быть привлечено к административной ответственности не позднее одного года со дня совершения административного правонарушения, а при длящемся административном правонарушении - одного года со дня его обнаружения. В случае не возбуждения уголовного дела или прекращения уголовного дела, но при наличии в действиях лица признаков административного правонарушения, влекущее применение административного наказания в виде дисквалификации, указанный давностный срок, начинает исчисляться со дня принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела или о его прекращении.
Человек, которому назначена дисквалификация за административное правонарушение, считается подвергнутым данному наказанию в течение года со дня окончания исполнения постановления о назначении дисквалификации. Указанный срок, является сроком погашения дисквалификации.
Дисквалификация применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами. Дисквалификация не может иметь своей целью унижение человеческого достоинства лица, или причинение ему физических страданий, а также нанесение вреда деловой репутации юридического лица.
Понятия достоинство складывается на основе этических норм. При этом оно определяется не только самооценкой физического лица, но и совокупностью объективных качеств человека, характеризующих его репутацию в обществе.
Под репутацией понимается оценка его профессиональных качеств. При нанесении вреда деловой репутации лицу, совершившему административное правонарушение, за которое назначена дисквалификация, данное лицо вправе требовать опровержения не соответствующих действительности порочащих его деловую репутацию сведений, имеет право на помещение ответа в средствах массовой информации и на установленное в судебном порядке факта несоответствия распространенных порочащих сведений действительности, а также на возмещение причиненного в связи с посягательствами на деловую репутацию имущественного вреда.
Предварение в жизнь постановления о дисквалификации осуществляется в порядке, предусмотренном ст. 32.11. Кодекса РФ об административных правонарушениях.
Постановление о дисквалификации должно быть выполнено в самый кратчайший временной отрезок времени. Согласно ч.1 данной статьи, оно должно быть исполнено немедленно. При этом, как вытекает из смысла и содержания данной статьи речь ведется об исполнении вступившего в законную силу постановления. Постановление по делу об административном правонарушении вступает в законную силу:
- после истечения срока, установленного для обжалования постановления по делу об административном правонарушении;
- после истечения срока, установленного для обжалования решения по жалобе, протесту, за исключением случаев, если решением отменяется вынесенное постановление;
- немедленно после вынесения не подлежащего обжалованию решения по жалобе, протесту.21
Вынесенное судьей и вступившее в законную силу постановление о дисквалификации обязательно для исполнения всеми органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами, юридическими лицами.
Исполнение постановления о дисквалификации возлагается на судью, вынесшего данное постановление. Под исполнением постановления к исполнению понимается передача постановления судьей, органу, который уполномочен привести в исполнение соответствующее постановление. При этом необходимо проводить различие между принудительным исполнением постановления о назначении дисквалификации состоящей из ряда процессуальных действий (выдача исполнительного документа (который может быть и не приведен к принудительному исполнению ввиду добровольного его исполнения; отсрочка или рассрочка исполнения постановления; изменения способа и порядка его исполнения; восстановление пропущенного срока к исполнению) и стадией добровольного исполнения постановления. В статье 32.11 предусматривается добровольное исполнение постановления о дисквалификации. Исполнение осуществляется лицом, привлеченным к административной ответственности, путем прекращения управления юридическим лицом.
Тем не менее, остается открытым вопрос, а именно, кто будет осуществлять полномочия по принудительному исполнению постановления о дисквалификации: судебный пристав-исполнитель или орган (должностное лицо), возбудившее производство по делу об административном правонарушении. Целесообразно, такие полномочия предоставить судебному приставу-исполнителю, что является гарантией обеспечения исполнения вынесенного постановления о назначении дисквалификации, поскольку деятельность его регламентирована Федеральным законом «Об исполнительном производстве». При всем при этом, как при добровольном, так и принудительном исполнении постановления фактическим моментом прекращения управления юридическим лицом, следует считать прекращение договора с дисквалифицированным лицом на осуществление им деятельности по управлению юридическим лицом.
При заключении договора на осуществление деятельности по управлению юридическим лицом уполномоченное заключить договор лицо обязано запросить информацию о наличии дисквалификации физического лица в органе, ведущем реестр дисквалифицированных лиц. Само по себе неисполнение указанной обязанности не влечет никаких правовых последствий для юридического лица и его руководителей. Однако, в случае заключения с дисквалифицированным лицом договора на управление юридическим лицом, а равно неприменение последствий прекращения его действия, в соответствии со ст. 14.23 ч.2, влечет наложение административного штрафа на юридическое лицо в размере до одной тысячи минимальных размеров оплаты труда. Согласно части 1 этой же статьи, осуществление дисквалифицированным лицом в течение срока дисквалификации деятельности по управлению юридическим лицом, влечет наложение административного штрафа на дисквалифицированное лицо в размере пятидесяти минимальных размеров оплаты труда.
В связи с
привлечении
юридического
лица к административной
ответственности
в полной мере
распространяются
общие задачи,
принципы
законодательства
об административных
правонарушениях,
правила назначения
административных
наказаний,
процессуальный
порядок
возбуждения,
рассмотрения,
вынесение
решения о привлечении
к ответственности
и его исполнения,
что находит
закрепление
в ряде статей
нового Кодекса
РФ об административных
правонарушениях.
Исполнение постановления о дисквалификации предусматривает и ведение реестра дисквалифицированным лицом органом. Информация, содержащаяся в реестре дисквалифицированных лиц, предполагается быть открытой для ознакомления. Это предполагает, что все заинтересованные лица вправе получить за плату информацию из реестра дисквалифицированных лиц в виде выписок о конкретных дисквалифицированных лицах. В настоящее время такой орган пока не создан, но думается, подобную функцию, могло бы выполнять Министерство юстиции РФ, поскольку деятельность судебных приставов-исполнителей находится в ведении именно этого органа исполнительной власти.
Постановления Кодекса РФ об административных правонарушениях, устанавливающие дисквалификацию, не лишены недостатков и пробелов. К ним следует отнести нечеткое формулирование понятий. Уже сейчас законодателю необходимо вернуться к определениям, должностного лица, повторного совершения однородного административного правонарушения, наконец, дисквалификации. Этому свойственны неопределенность и размытость, типа «в иных случаях»; отождествление таких категорий, как управленческая, трудовая, предпринимательская деятельность, что явно не одно и то же.
За правонарушения, санкцией которых предусмотрена дисквалификация, наряду с указанной мерой применяется и административный штраф. Фиктивное банкротство может повлечь наложение административного штрафа в размере от сорока до пятидесяти МРОТ или дисквалификацию на срок до пяти лет. По своему содержанию, и по степени строгости, и по форме воздействия на правонарушителя указанные административные санкции различны. Дисквалификация является более строгим наказанием, чем административный штраф. Критериев же дифференциации, которыми можно было бы руководствоваться при определении вида наказания не усматривается. Таким квалифицирующим признаком может быть размер причиненного ущерба. Поэтому закрепление данного критерия позволит налагать дисквалификацию, соразмерное характеру совершенного административного правонарушения.
2.2 Субъекты, к которым применяется дисквалификация
В соответствии с п. 3 ст. 3.11 Кодекс административных правонарушений РФ дисквалификация может быть применена к лицам, осуществляющим организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в органе юридического лица, к членам совета директоров, а также к лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в том числе к арбитражным управляющим. Иными словами, дисквалификация может быть применена к физическим лицам, наделенным правомочиями должностного лица, действующим в коммерческих и некоммерческих организациях. Установлено, что лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное, поэтому дисквалификация может быть применена и к ним. Это можно отнести и к тем индивидуальным предпринимателям, которые осуществляют полномочия арбитражных управляющих, то есть назначены арбитражным судом для проведения процедур банкротства и осуществления иных полномочий, установленных Федеральным законом от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)».
Вместе с тем возникают вопросы в отношении применения норм Кодекс административных правонарушений РФ о дисквалификации к индивидуальным предпринимателям. Индивидуальный предприниматель отстраняется от выполнения функций, указанных в ст. 3.11 Кодекс административных правонарушений РФ. Хотя он не всегда занимает должность в исполнительном органе юридического лица или управляет им как менеджер. Может быть просто собственником «бизнеса» и при этом нарушать требования законодательства, к примеру, о труде. Данный вопрос Кодекс административных правонарушений РФ недостаточно урегулирован.22
Кроме всего этого, оставлен без внимания законодателя случай, когда полномочия единоличного исполнительного органа осуществляет не физическое, а юридическое лицо. В соответствии со ст.69 Федерального закона от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» по решению общего собрания акционеров полномочия единоличного исполнительного органа общества могут быть переданы по договору коммерческой организации. Такая же возможность предусмотрена согласно ст.33 Федерального закона от 08 февраля 1998 г. № 14 «Об обществах с ограниченной ответственностью». Соответственно, ни к управляющей организации, ни даже к ее должностным лицам не может быть применена дисквалификация.
2.3 Основания применения дисквалификации
Дисквалификация, как и любое административное наказание, является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами. В соответствии со ст. 2.4 Кодекса административных правонарушений должностное лицо подлежит административной ответственности в случае совершения им административного правонарушения (то есть, по ст.2.1 Кодекс административных правонарушений, противоправного, виновного действия (бездействия), за которое Кодекс административных правонарушений или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность) в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей. Санкция в виде дисквалификации за совершение следующих административных правонарушений:
1. Нарушение законодательства о труде и об охране труда лицом, ранее подвергнутым административному наказанию за аналогичное административное правонарушение, влечет дисквалификацию на срок от одного года до трех лет.23
Судебная практика и ее анализ показывает, что на сегодняшний день дисквалификации подвергались руководители организаций в основном за нарушение законодательства о труде. Согласно данным, поступившим в Судебный департамент при Верховном Суде РФ, в 2003 году большинство рассмотренных дел в судах общей юрисдикции по дисквалификации казалось административных правонарушений в сфере нарушения законодательства о труде и об охране труда. По России за 2008 год судами общей юрисдикции за нарушение законодательства о труде и об охране труда было дисквалифицировано 304 лица. Большое количество дисквалифицированных лиц по данному составу обусловлено частыми нарушениями законодательства о труде. Дело в том, что в диспозиции указанной статьи Кодекс административных правонарушений не содержится указание на срок, в который лицо должно вновь нарушить законодательство о труде. Инспектор из федеральной инспекции труда может привлечь должностное лицо к ответственности за нарушение законодательства о труде и об охране труда по п.1 ст.5.27 Кодекс административных правонарушений, а через месяц и т.д. повторно выявить нарушения, которое лицо в силу короткого промежутка времени не успело устранить, и применить к нему дисквалификацию по п.2 ст. 5.27 Кодекс административных правонарушений. 24
2. Фиктивное банкротство, заведомо ложное объявление руководителем юридического лица о несостоятельности данного юридического лица или индивидуальным предпринимателем о своей несостоятельности, в том числе обращение этих лиц в арбитражный суд с заявлением о признании должника банкротом при наличии у него возможности удовлетворить требования кредиторов в полном объеме, может повлечь дисквалификацию на срок до трех лет.25
3. Преднамеренное банкротство, то есть умышленное создание или увеличение неплатежеспособности юридического лица или индивидуального предпринимателя, может повлечь дисквалификацию на срок от одного года до трех лет.26
4. Неправомерные действия при банкротстве, то есть:
- сокрытие имущества или имущественных обязательств, сведений об имуществе, о его размере, местонахождении либо иной информации об имуществе, передача имущества в иное владение, отчуждение или уничтожение имущества, а равно сокрытие, уничтожение, фальсификация бухгалтерских и иных учетных документов;
- неисполнение обязанности по подаче заявления о признании юридического лица банкротом в арбитражный суд в случаях, предусмотренных законодательством о несостоятельности;
- невыполнение правил, применяемых в период наблюдения, внешнего управления, конкурсного производства, заключения и исполнения мирового соглашения и иных процедур банкротства, предусмотренных законодательством о несостоятельности - могут повлечь дисквалификацию на срок до трех лет.27
Данной статьей определен исчерпывающий перечень неправомерных действий в отношении имущества, информации об имуществе должника, а также действии с бухгалтерскими или иными учетными документами. Следует заметить, что действия, указанные в диспозиции ч. 1 ст. 14.13 Кодекс административных правонарушений РФ могут осуществляться только после подачи уполномоченным лицом заявления о банкротстве в арбитражный суд либо после официального объявления о нем должником при его добровольной ликвидации.
Нарушениями выполняемыми в процессе судопроизводства по делу о банкротстве, могут считаться также: неоднократная неявка арбитражного управляющего, извещенного надлежащим образом о дне заседания, на судебное заседание, непредставление им по требованию суда отчета о завершении конкурсного производства, документов о продаже имущества, реестра требований кредиторов с указанием размера погашенных требований кредиторов и других документов. Данные действия в совокупности могут рассматриваться как невыполнение правил, применяемых в процедурах банкротства: наблюдение, финансовое оздоровление, мировое соглашение, внешнее управление, конкурсное производство.28
Законом не предусмотрен субъект ответственности по этим основаниям, хотя полагать, что субъектами административной ответственности могут быть только руководитель должника, если действия совершены в преддверии банкротства (например, лишь руководитель обязан обратиться с заявлением в арбитражный суд в установленных законом случаях), а если действия совершены при банкротстве, то субъектом административной ответственности может быть как руководитель должника, так и арбитражный управляющий. В любом случае субъектами ответственности, предусмотренных указанной статьей, будут являться лица, в чьи обязанности входят действия, совершение которых признано неправомерным.
5. Ненадлежащее управление юридическим лицом, то есть использование полномочий по управлению организацией вопреки ее законным интересам и (или) законным интересам ее кредитора, повлекшее уменьшение собственного капитала организации и (или) возникновение убытков, может повлечь дисквалификацию на срок до трех лет.29
6. Заключение лицом, выполняющим управленческие функции в организации, сделок или совершение им иных действий, выходящих за пределы его полномочий, может повлечь дисквалификацию на срок до трех лет.30
7. Предоставление в орган, осуществляющий государственную регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, документов, содержащих заведомо ложные сведения, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния, может повлечь дисквалификацию на срок до трех лет.31
Важно отличать этот состав административного правонарушения от состава, предусмотренного ст. 14.25 Кодекса административных правонарушений - непредоставление или несвоевременное предоставление или предоставление недостоверных сведений о юридическом лице в регистрирующий орган. Недостоверные сведения наличие неточностей, искажений в содержании представленных для государственной регистрации документов, которое характеризуется отсутствием умысла лица в предоставлении недостоверных сведений, что обуславливает меньшее административное наказание по сравнению с санкцией за правонарушение, предусмотренное частью 4 статьи 14.25 Кодекс административных правонарушений, и дисквалификации как меры наказания не предусматривает. Под представлением в орган, осуществляющий государственную регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, документов, содержащих заведомо ложные сведения, в соответствии с пунктом 3 Постановления Пленума Верховного суда Российской Федерации от 18.11.2004 N 23 «О судебной практике по делам о незаконной предпринимательской деятельности и легализации денежных средств или иного имущества, приобретенных преступным путем» следует понимать представление документов, содержащих такую заведомо ложную либо искаженную информацию, которая повлекла за собой необоснованную регистрацию субъекта предпринимательской деятельности. Выражение «заведомо ложные» означает однозначную осведомленность физического лица о ложности, недостоверности представляемых им в регистрирующий орган сведений. Представление в регистрирующий орган заведомо ложных сведений возможно, при представлении сведений об учредителях юридического лица, уставном капитале общества, адресе места нахождения юридического лица, о паспортных данных физического лица. 32
Ст. 171 УК Российской Федерации также предусматривается такой состав, как представление в орган, осуществляющий государственную регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, документов, содержащих заведомо ложные сведения. Указанное преступное деяние следует отграничивать от административного правонарушения, предусмотренного частью 4 статьи 14.25 Кодекс административных правонарушений РФ. Уголовная ответственность наступает только тогда, когда получения дохода в крупном размере или причинения крупного ущерба.
Инициирование дисквалификации должностных лиц юридических лиц, нарушивших законодательство о государственной регистрации, начиная с 2005 года, все активнее входит в практику налоговых органов. Например, регистрирующим органом г. Москвы возбуждено административное производство в порядке части 4 статьи 14.25 Кодекс административных правонарушений РФ в отношении гр-на Сафронова.
В течение 2005 года гр-н Сафронов, как должностное лицо различных юридических лиц, неоднократно привлекался регистрирующим органом Москвы к административной ответственности в порядке части 3 статьи 14.25 Кодекс административных правонарушений РФ за предоставление недостоверных сведений об адресе места нахождения юридического лица. В начале августа 2006 мировым судьей г. Воронежа рассмотрены материалы дела об административном правонарушении, предусмотренном частью 4 статьи 14.25 КоАП, и вынесено постановление о дисквалификации г-на Сафинов на два года.
Вопрос о дисквалификации должностного лица за нарушение законодательства о государственной регистрации также был решен положительно мировым судьей Кемеровской области. К административному наказанию в виде дисквалификации был привлечен гр-н Азаматов, руководитель юридического лица, представивший в регистрирующий орган заявление о внесении в Единый государственный реестр юридических лиц изменений в сведения о юридическом лице, не связанных с внесением изменений в учредительные документы.
В августе 2007 года мировым судьей был рассмотрен материал об административном правонарушении, предусмотренном частью 4 статьи 14.25 КоАП РФ, и вынесено постановление о дисквалификации гр-на Лазарева на один год. Проведение указанной работы позволит сформировать механизм эффективного противодействия злоупотреблениям недобросовестных юридических лиц при государственной регистрации.33
Еще одной проблемой при рассмотрении подобных правонарушений является разграничение ответственности за уголовные преступления в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью. Обращает на себя внимание несогласованность длительности административного наказательного воздействия с длительностью наказательного уголовно-правового воздействия. В ст. 47 УК указанно, что лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью устанавливается на срок от одного года до пяти лет в качестве основного вида наказания и на срок от шести месяцев до трех лет в качестве дополнительного наказания. Административная дисквалификация устанавливается на срок от шести месяцев до трех лет, лишение специального права на срок от одного месяца до двух лет. Таким образом, в одном случае совпадают нижние пределы наказательного уголовно-правового и административно-правового воздействия, а в других случаях верхний предел длительности административного наказательного воздействия выше, чем нижний предел уголовно-правового наказательного воздействия. Следовательно, теоретически возможно за совершение административного правонарушения назначение административного наказания по своей длительности более строгого, чем предусмотренное Уголовным кодексом РФ за более общественно опасное деяние - преступление.34 Тогда, правонарушения, по которым предусмотрена дисквалификация как мера административной ответственности, посягают на общественный порядок осуществления банкротства, являющийся необходимым условием оздоровления экономики, а также защиты прав и законных интересов собственников, должников и кредиторов.
3. Применение дисквалификации
3.1 Производство по делам о правонарушениях
В соответствии с ч. 3 ст. 45 Кодекс административных правонарушений РФ за административное правонарушение, влекущее применение административного наказания в виде дисквалификации, лицо может быть привлечено к административной ответственности не позднее одного года со дня совершения административного правонарушения. Общий срок для привлечения к административной ответственности - два месяца - к такой категории дел не применяется согласно общим принципам Кодекс административных правонарушений РФ, где привлечение к ответственности поставлено в зависимость от вида административного наказания. В литературе отмечается, что и такой срок давности является недостаточным для установления всех признаков административного правонарушения, за которое предусмотрена дисквалификация, поскольку факт совершения административного правонарушения и факт его выявления часто могут не совпадать. Следовательно, о причиненных организации убытках может стать известно лишь при утверждении годового отчета о прибылях и убытках на полном собрании акционеров, а оно, согласно Закона «Об акционерных обществах», проводится не ранее чем через два месяца и не позднее чем через шесть месяцев после окончания финансового года. Поскольку данное административное правонарушение не является длящимся, в соответствии с ст.4.5 Кодекс административных правонарушений лицо может быть привлечено к административной ответственности не позднее одного года со дня совершения административного правонарушения, и срок давности за все это время может просто истечь.35
Протокол об административном правонарушении есть основной м процессуальный документ, на основании которого принимается решение по делу об административных правонарушениях. Согласно этого документа фиксируются основные сведения, отражающие сущность совершенного правонарушения, данные лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении. События и условия административного правонарушения и совершения его лицом, в отношении которого составлялся протокол об административном правонарушении, имелись ли основания для составления протокола об административном правонарушении, должны проверяться с участием лица, привлекаемого к административной ответственности за административное правонарушение, а также представителя административного органа, составившего протокол и направившего заявление, то есть с применением принципа состязательности.
Согласно ч. 1 и 2 ст. 28.3 Кодекс административных правонарушений РФ протоколы об административных правонарушениях вправе составлять должностные лица органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях согласно гл. 23 Кодекс административных правонарушений РФ, и должностные лица федеральных органов исполнительной власти, а также иных государственных органов в соответствии с задачами и функциями, возложенными на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ. Применительно к части второй протоколы составляют должностные лица федеральной инспекции труда и подведомственных ей государственных инспекций труда. В соответствии со ст. 357 ТК РФ установлено, что правовые инспекторы труда имеют право беспрепятственно в любое время суток при наличии удостоверений установленного образца посещать в целях проведения проверки организации всех организационно-правовых форм и форм собственности и соответственно запрашивать у работодателей и их представителей и безвозмездно получать от них документы, объяснения, информацию, необходимые для выполнения надзорных и контрольных функций.
Должностные лица органов внутренних дел составляют протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст.14.12 и 14.13 КоАП РФ. По данным статьям, а также по ст.14.21-14.23 все протоколы составляют должностные лица органов, уполномоченных в данной области. В соответствии постановлению Правительства Российской Федерации от 14.02.2003 уполномоченным органом, представляющих в делах о банкротстве и в процедурах банкротства требование об уплате обязательных платежей и требования Российской Федерации по денежным обязательствам, являлась Федеральная служба по финансовому оздоровлению и банкротству, а регулирующим органом, контролирующим деятельность саморегулируемых организаций арбитражных управляющих - Министерство юстиции Российской Федерации. Данная статья с июля 2002 г. в настоящее время не может применяться, поскольку не определено, должностные лица какого органа уполномочены составлять протоколы об административных правонарушения, предусмотренные статьей 14.23 Кодекс административных правонарушений РФ. До 9 марта 2004 г. таким органом являлась Федеральная служба России по финансовому оздоровлению и банкротству, а с 28 мая 2004 г. им стала Федеральная налоговая служба РФ. В настоящее время остро стоит проблема определения должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы за административные правонарушения, предусмотренные в ст. 14.23 Кодекс административных правонарушений РФ. Хотя некоторые авторы считают, что место ФСФО должны занять органы ФНС, к которым перешла основная масса ее полномочий,36 другие отмечают, что именно должностное лицо системы Министерства юстиции РФ вправе составлять протокол об административных правонарушениях за неправомерные действия при банкротстве.37
Уполномоченные лица органов, осуществляющих государственную регистрацию индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, составляют протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных частью 4 ст.14.25.
В соответствии с частью 1 статьи 28.8 Кодекс административных правонарушений РФ протокол об административном правонарушении направляется судье в течение суток с момента составления протокола об административном правонарушении.
Наказание в виде дисквалификации назначается судьей. Дела об административных правонарушениях по ст.5.27, 14.12, 14.13, 14.21-14.23 и части 4 ст.14.25 рассматривают судьи, а по другим пунктам также судьи арбитражных судов.38 Согласно рассмотрения дела об административном правонарушении судьей согласно части 1 статьи 29.9 Кодекс административных правонарушений РФ может быть вынесено постановление о назначении административного наказания либо о прекращении производства по делу об административном правонарушении. Согласно рассмотрения дела об административном правонарушении в соответствии с ч. 6 ст. 205 АПК РФ арбитражный суд в судебном заседании, в котором участвовал арбитражный управляющий, должен проверить факты неправомерных действий в процедурах банкротства. Согласно ст. 3.11 Кодекс административных правонарушений, дисквалификация устанавливается на срок от шести месяцев до трех лет.
3.2 Исполнение постановлений суда о дисквалификации
Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях является заключительной, итоговой стадией производства по делам об административных правонарушениях (рассмотрения дел о привлечении к административной ответственности). Данная стадия является наименее урегулированной и сложной в применении, в результате значительное число постановлений о дисквалификации вообще не исполняется.
В соответствии с главой 2 статьи 31.2 КоАП РФ и части 1 статьи 318 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление о дисквалификации подлежит исполнению с момента его вступления в законную силу. Возникает вопрос в отношении немедленного исполнения решения суда в случае обжалования дисквалифицированным лицом решения суда, поскольку право на обжалование гарантируется законом лицу, привлекаемому к административной ответственности. В соответствии с КоАП РФ решение суда может быть обжаловано в десятидневный срок. Если в течение этого срока не была заявлена жалоба, решение вступает в законную силу и подлежит немедленному исполнению. В случае когда жалоба своевременно подана и принята к рассмотрению, исполнение решения откладывается до принятия вышестоящим судом решения по жалобе.
Само постановление суда о дисквалификации, вступившее в законную силу, является безусловным основанием для прекращения действия договора с дисквалифицированным лицом на осуществление им деятельности по управлению организацией, об этом же говорится в ст. 10.1.5 Инструкции по судебному делопроизводству в районном суде.39
В главе 32 КоАП определено, что порядок исполнения отдельных видов административных наказаний. В соответствии со этой главой постановление о дисквалификации должно быть немедленно исполнено лицом, привлеченным к административной ответственности, путем прекращения управления юридическим лицом - прекращения договора с дисквалифицированным лицом на осуществление деятельности по управлению им. Копия вступившего в силу постановления о дисквалификации направляется вынесшим его судом в орган, уполномоченный Правительством РФ, либо его территориальный орган, и дисквалифицированному лицу, которое немедленно приводит постановление в исполнение путем прекращения управления юридическим лицом,40 а также лицу, уполномоченному прекратить договор с дисквалифицированным субъектом на осуществление им деятельности по управлению юридическим лицом. Из толкования данной нормы следует, что работодатель должен немедленно расторгнуть с дисквалифицированным лицом трудовой договор. Дисквалифицированному работнику следует предложить имеющуюся у работодателю иную работу, которую он может выполнять с учетом примененного к нему административного наказания в виде дисквалификации. Если работник отказался от предложенной ему другой работы или ее отсутствии работник может быть уволен в зависимости от конкретных обстоятельств дела, но лишь на основании и в порядке, предусмотренном ТК.
Необходимо обратить внимание на порядок увольнения руководителя организации, подвергнутого дисквалификации. Некоторые авторы считают, что в Трудовом кодексе РФ сегодня нет основания увольнения, дословно формулирующего эту ситуацию, и это является пробелом в законодательстве. Внесение записи о дисквалификации в трудовую книжку работника будет являться грубым нарушением трудового законодательства РФ, так как, изготовления бланков трудовой книжки и обеспечения ими работодателей, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 16 апреля 2003 г., записи в трудовую книжку о причинах прекращения трудового договора вносятся в точном соответствии с формулировками ТК РФ или иного федерального закона. В проекте изменений к ТК запланировано дополнить ст. 83 новым пунктом следующего содержания: « дисквалификация работника в соответствии с федеральным законом, влекущая невозможность исполнения работником трудовых обязанностей». Эти изменения еще только ждут своего принятия Государственной Думой. В настоящее время в подобных случаях используется ст. 81 ТК, которым предусмотрено, что трудовой договор может быть расторгнут работодателем в случаях, установленных ТК и иными федеральными законами, в частности, разумеется, и Кодексом об административных правонарушениях. Получается, что именно по этому основанию - по п. 14 ст. 81 ТК и должен быть уволен дисквалифицированный генеральный директор.41 С другой стороны, согласно ТК РФ это не является безусловным основанием для прекращения трудового договора, что вызывает различные подходы к решению данного вопроса.
Подобным же образом может быть упомянуто и постановление об административном правонарушении, исключающее возможность для дисквалифицированного работника занимать прежнюю должность. В ст. 278 ТК РФ содержатся дополнительные основания для расторжения трудового договора с руководителем организации, среди которых дисквалификация также не указана. Хотя дополнение в ст. 278 ТК РФ дополнений, согласно которым в качестве одного из оснований расторжения трудового договора с руководителем организации будет являться вступившее в законную силу постановление суда о дисквалификации представляется менее целесообразным, поскольку дисквалификация может применяться не только к руководителям организации, но и к иным лицам, осуществляющим организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции в органе юридического лица42, например к главному бухгалтеру.43
При заключении договора на осуществление деятельности по управлению юридическим лицом уполномоченное заключить договор лицо обязано запросить информацию о наличии дисквалификации физического лица в органе, ведущем реестр дисквалифицированных лиц. Однако, опять же, ТК прямо не называет дисквалификацию физического лица в качестве основания, препятствующего заключению с ним трудового договора на управление юридическим лицом и не говорит о необходимости получении соответствующей информации в органе, ведущем реестр дисквалифицированных лиц, что приводит к несоответствиям между ТК и КоАП.
Неисполнение указанными субъектами постановления о дисквалификации влечет для них негативные последствия. В частности, в соответствии со статьей 14.23 КоАП РФ осуществление дисквалифицированным лицом в течение срока дисквалификации деятельности по управлению юридическим лицом влечет наложение административного штрафа в размере 50 минимальных размеров оплаты труда. Не имеет значения, продолжает ли нарушитель управлять тем же юридическим лицом, где им было совершено правонарушение, повлекшее дисквалификацию, или же он перешел в другую организацию и там осуществляет управленческие функции. В соответствии с ч. 2 ст. 14.23 КоАП РФ юридическое лицо за заключение с дисквалифицированным лицом договора на управление юридическим лицом, а равно за неприменение последствий его действия, может быть подвергнуто административному штрафу в размере до одной тысячи минимальных размеров оплаты труда. Однако угроза привлечения к административной ответственности - это не единственное неблагоприятное последствие для субъектов, злостно уклоняющихся от исполнения постановления о дисквалификации. По ст. 315 УК РФ за злостное неисполнение вступившего в законную силу решения суда либо иного судебного акта, а равно за воспрепятствование их исполнению к уголовной ответственности может быть привлечено не только дисквалифицированное лицо, но и лицо, уполномоченное заключать либо расторгать договор на осуществление деятельности по управлению юридическим лицом.
Если приостановления исполнения постановления о дисквалификации течение срока давности приостанавливается до истечения срока приостановления.44 Постановление о дисквалификации, по которому исполнение произведено полностью, с отметкой об исполнении должно быть возвращено в суд лицом, уполномоченным прекратить договор с дисквалифицированным субъектом на осуществление им деятельности по управлению юридическим лицом.
Согласно ст. 31.9 КоАП РФ постановление о дисквалификации не подлежит исполнению в случае, если оно не было приведено в исполнение в течение года со дня его вступления в законную силу. Указанный срок давности прерывается, если лицо, привлеченное к административной ответственности, уклоняется от исполнения постановления (решения) о дисквалификации. Фактически представляется только один случай истечения сроков давности исполнения постановления о дисквалификации, если оно вступило в законную силу в сроки, установленные КоАП РФ, - это необращение судьей постановления о дисквалификации к исполнению. Непосредственное исполнение постановления о дисквалификации возложено на само дисквалифицированное лицо и на лицо, уполномоченное прекратить с ним соответствующий договор, то в случае уклонения их от исполнения данного постановления течение указанных сроков давности должно быть прервано, вплоть до полного исполнения обращенного к исполнению постановления (решения) о дисквалификации.45
3.3 Ведение реестра лиц в отношении которых применена мера дисквалификация
Согласно статьи 32.11 КоАП, органом, уполномоченным Правительством Российской Федерации, осуществляется формирование и ведение реестра дисквалифицированных лиц. Информация, содержащаяся в реестре, является открытой для ознакомления. В связи с этим при заключении договора на осуществление деятельности по управлению юридическим лицом уполномоченное заключить договор лицо обязано запросить информацию о наличии дисквалификации физического лица в органе, ведущем реестр дисквалифицированных лиц.
В соответствии с постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2002 г. № 805 утверждено Положение о формировании и ведении реестра дисквалифицированных лиц. Согласно данному постановлению реестр дисквалифицированных лиц формируется и ведется Федеральной службой России по финансовому оздоровлению и банкротству и ее территориальными органами в целях обеспечения учета лиц, дисквалифицированных на основании вступивших в силу постановлений судов о дисквалификации, а также для обеспечения заинтересованных лиц информацией о дисквалифицированных лицах. В ходе проведения административной реформы на основании Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 Федеральная служба России по финансовому оздоровлению и банкротству была упразднена. При этом некоторые функции, исполнявшиеся ФСФО России в части государственного регулирования несостоятельности организаций, была возложена на Федеральную налоговую службу. Постановлением Правительства РФ от 29 мая 2004 г. № 257 «Об обеспечении интересов Российской Федерации как кредитора в делах о банкротстве и в процедурах банкротства» на ФНС России возложены функции по представлению интересов государства при банкротстве предприятий и организаций. Однако до настоящего времени не внесены изменения в постановление Правительства РФ от 11 ноября 2002 г. № 805, уполномоченного формировать и вести реестр дисквалифицированных лиц. Принимая во внимание, что ФНС России ведет государственный реестр юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, представляется разумным, что ведение реестра дисквалифицированных лиц следует также возложить на ФНС России.
Реестр ведется на русском языке, в электронном виде и в письменном виде (подшивка, которая состоит из страниц, содержащих персональные данные дисквалифицированных лиц, а также даты начала и окончания дисквалификации. В соответствии с п. 4 указанного постановления в реестре содержатся следующие сведения о дисквалифицированном лице: фамилия, имя, отчество, год и место рождения, место жительства; в какой организации и на какой должности указанное лицо работало во время совершения правонарушения; дата совершения правонарушения, его суть и квалификация;46 срок дисквалификации; даты начала и истечения срока дисквалификации.
Уполномоченный федеральный орган в десятидневный срок со дня внесения в реестр сведений о дисквалифицированном лице направляет сведения о нем в те федеральные органы исполнительной власти, должностные лица которых в соответствии с КоАП РФ уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях, предусматривающих наказание в виде дисквалификации.
Информация, содержащаяся в реестре, является открытой для ознакомления и предоставляется за плату в размере одного минимального размера оплаты труда, в течение 5 дней с даты получения уполномоченным федеральным органом соответствующего запроса. Однако следует отметить, что такой запрос должен быть соответствующим образом обоснован и подан уполномоченными на то лицами, правомочными представлять юридическое лицо; также может подать запрос в отношении самого себя физическое лицо.
Например за период с 1 июня 2002 г. по 2003 г., по данным, имеющимся у Судебного департамента РФ, только судьями общей юрисдикции было дисквалифицировано 1031 лицо, однако по состоянию на 10 апреля 2004 г. в реестре дисквалифицированных лиц ФСФО России находилось 74 лица, т. е. всего около 8%, а по состоянию на 12 мая 2004 г. - 102 человека (из них за нарушение законодательства о труде и об охране труда - 83 человека)47. Сейчас реестр вообще не ведется, в результате эффективность дисквалификации многократно снижена. В первую очередь это происходило из-за того, что судья фактически не исполнял свои прямые обязанности по направлению копии постановления о дисквалификации в уполномоченный орган для внесения соответствующей информации в реестр. Возможно, что для исправления складывающейся негативной тенденции в данной области необходимо ужесточить ответственность судей за неисполнение своих обязанностей с помощью более активного использования органов судейского сообщества в целом и квалификационных коллегий судей в частности, тем более что необходимая правовая основа для этого имеется.
Данные сведения о дисквалификации должностных лиц организаций вносятся не только в реестр дисквалифицированных лиц. На основании имеющихся в регистрирующих органах сведений о дисквалификации должностных лиц организаций в Единый государственный реестр юридических лиц осуществляется внесение записи о том, что единоличный постоянно действующий исполнительный орган юридического лица дисквалифицирован. При наличии в регистрирующих органах сведений о дисквалификации должностного лица организации за совершение иных, чем предусмотрено статьей 14.25 правонарушений, также осуществляется внесение соответствующих записей в Единый государственный реестр юридических лиц. В выписке из государственного реестра будут содержаться не только сведения об указанном факте, но и о дате вынесения соответствующего постановления суда, сроке дисквалификации должностного лица. Запись о дисквалификации должностного лица будет вноситься не только в сведения, касающиеся юридического лица, в отношении которого были представлены заведомо ложные сведения, но и в сведения всех юридических лиц, в которых дисквалифицированное лицо осуществляет организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции. При поступлении в регистрирующий (налоговый) орган документов для государственной регистрации, в случае указания в них в качестве единоличного постоянно действующего исполнительного органа юридического лица дисквалифицированных лиц, регистрирующий орган принимает решение об отказе в государственной регистрации. По мнению ФНС России, наличие в государственном реестре сведений о дисквалификации должностного лица способствует прозрачности экономических отношений, а также снижает риск участников гражданского оборота.48
Заключение
Принимая во внимание вышеизложенные положения законодательства о применении дисквалификации, следует отметить, что введение дисквалификации как нового вида административного взыскания имеет положительное значение для предотвращения нарушений должностными лицами требований законодательства, в частности законодательства о труде, охране труда, требований законодательства о банкротстве, а также о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Применение дисквалификации как административного наказания ограничено сравнительно небольшим числом оснований, но это оправдано сферой действия упомянутых в данных нормах отношений, связанных с деятельностью лица как работодателя и предпринимателя. Дисквалификация может быть применена лишь к должностным лицам и индивидуальным предпринимателям, что повышает меру ответственности, связанную с занятием руководящей должности или осуществлением предпринимательской деятельности, побуждает действовать разумно и добросовестно в рамках гражданского оборота, в том числе по отношению к собственной организации (ненадлежащее управление юридическим лицом, выход за пределы полномочий).
Вместе с тем имеются и неясности в применении норм КоАП РФ:
- нет ясности в вопросе о дисквалификации индивидуального предпринимателя, фактически не осуществляющего управления своим делом,
- не урегулирован вопрос о мере ответственности юридического лица, осуществляющего полномочия единоличного исполнительного органа,
- несовпадение предельных сроков дисквалификации с предельными сроками уголовно-правового воздействия в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью (верхний предел административного наказания может превысить нижний предел уголовного);
- сроки применения дисквалификации, хоть и установлены выше, чем обычный порядок, но и в таком виде могут быть недостаточными;
- в связи с ликвидацией Федеральной службой России по финансовому оздоровлению и банкротству нет четкого законодательного определения лиц, уполномоченных составлять протоколы по делам о банкротстве (предполагается, что это будут должностные лица ФНС или Минюста);
- по этой же причине не определено, кто ведет реестр дисквалифицированных лиц, что затрудняет и даже подрывает исполнение постановлений (решений) о дисквалификации;
- в законодательстве о труде специально не определено такое основание освобождения сотрудника, в частности - руководителя, от должности вследствие дисквалификации, что затрудняет применение норм трудового законодательства.
Вопросы применения дисквалификации как новой для российского законодательства меры юридической ответственности требуют дальнейшей законодательной доработки и совершенствования.
Список используемой литературы
1. Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации.
2. Трудовой кодекс Российской Федерации.
3. Уголовный кодекс Российской Федерации.
4. Письмо ФНС России от 13.09.2005 года № ЧД-6-09/761 «О применении дисквалификации в качестве санкции за нарушение законодательства о государственной регистрации».
5. Агапов А.Б. Административная ответственность. – М., 2000.
6. Административное право / Коллектив авт-в – М., 2003.
7. Административное право / Под ред. Насонова В.Я. – М., Academia, 2003.
8. Бельский К.С. Административная ответственность: генезис, основные признаки, структура // ГиП, №12. 1999.
9. Бровко Н.В. Административное право. – Ростов на Дону, 2003.
10. Винокуров А. Реализация КоАП РФ // Законность. 2003. № 3.
11. Габричидзе Б.Н. Административное право. – М., 2003.
12. Дихтиевский П.В. Теоретические проблемы определения административно-правового принуждения в сфере обеспечения личной безопасности // Журнал Российского права. 2004. № 11.
13. Исаев И.А. История государства и права России. М., «Юристъ», 2003.
14. Каленский П.В. Особенности исполнения постановления (решения) о дисквалификации. «Современное право», № 9/2004.
15. Козлов Ю.М. Административное право. – М., 1999. 319 с.
16. Комментарий к ГК РФ. Постатейный научно-практический / Под ред. А.Б. Борисова. – М., 2002.
17. Коренев А.П. Административное право. – М., 2008.
18. Котельникова Е.А. Административное право. – Ростов на Дону, 2003.
19. Килина А.Ф. Дисквалификация в немецком и российском административном праве. // Административная ответственность: вопросы теории и практики. Институт государства и права Российской Академии Наук, М., 2005.
20. Максимов И., Акмамбетова Г. Применение ч. 4 ст. 4.1. КоАП РФ к лицам, подвергнутым дисквалификации // Законность. 2004. № 10.
21. Масленников М.Я Порядок применения административных взысканий: практическое руководство. – Тверь, 1995.
22. Мицкевич Л.А. Законодательство субъектов РФ об административных правонарушениях // Государство и право. 2005. № 1.
23. Сорокина Е. Административная ответственность юридических лиц // Законность. 2005. № 5.
24. Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. – М., 2002.
25. Хаманева Н.Ю. Административная ответственность за нарушения законодательства о налогах и сборах // Государство и право. 2005. № 7.
26. Четвериков В.С. Административное право. – Ростов на Дону, 2004.
27. Шигин Н.С. Дисквалификация: проблемы реализации и применения на практике. // Административная ответственность: вопросы теории и практики. Институт государства и права Российской Академии Наук, М., 2005.
1 Письмо ФНС России от 13.09.2005 г. «О применении дисквалификации в качестве санкции за нарушение законодательства о государственной регистрации».
2 Шигин Н.С. Дисквалификация: проблемы реализации и применения на практике. // Административная ответственность: вопросы теории и практики. Институт государства и права Российской Академии Наук, М., 2005., С. – 16.
3 Исаев И.А. История государства и права России. М., «Юристъ», 2003., С. – 37.
4 Килина А.Ф. Дисквалификация в немецком и российском административном праве. // Административная ответственность: вопросы теории и практики. Институт государства и права Российской Академии Наук, М., 2005., С. – 59.
5 Письмо ФНС России от 13.09.2005 г. «О применении дисквалификации в качестве санкции за нарушение законодательства о государственной регистрации».
6 Пункт 1 статьи 3.1. КоАП РФ.
7 Пункт 2 статьи 3.1. КоАП РФ.
8 Д.Н. Бахрах. Административное право. М, 2000., С. – 497.
9 Административное право / Коллектив авт-в – М., 2003., С. – 179.
10 Бровко Н.В. Административное право. – Ростов на Дону, 2003., С. – 73.
11 Каленский П.В. Особенности исполнения постановления (решения) о дисквалификации. «Современное право», № 9/2004.
12 Гл. 16НК РФ
13 Ст. 2.1. Кодекс административных правонарушений РФ.
14 Ст. 106 НК РФ.
15 Хаманева Н.Ю. Административная ответственность за нарушения законодательства о налогах и сборах// Государство и право. 2005. № 1., С. - 8.
16 Коренев А.П. Административное право. – М., 2008., С. – 72.
17 Мицкевич Л.А. Законодательство субъектов РФ об административных правонарушениях // Государство и право. 2005. № 1., С. - 11.
18 Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. – М., 2002., С. - 93.
19 Четвериков В.С. Административное право. – Ростов на Дону, 2004., С. – 85.
20 Максимов И., Акмамбетова Г. Применение ч. 4 ст. 4.1. КоАП РФ к лицам, подвергнутым дисквалификации // Законность. 2004. № 10., С. - 18.
21 Дихтиевский П.В. Теоретические проблемы определения административно-правового принуждения в сфере обеспечения личной безопасности // Журнал Российского права. 2004. № 11., С. - 16.
22 Голомазова Л.А. Дисквалификация должностного лица. Статья опубликована на web-сайте www.efimov-partners.ru.
23 ч.2 ст.5.27 Кодекс административных правонарушений.
24 Шигин Н.С. Дисквалификация: проблемы реализации и применения на практике. // Административная ответственность: вопросы теории и практики. Институт государства и права Российской Академии Наук, М., 2005.
25 П.1 ст.14.12 Кодекса административных правонарушений.
26 П.2 ст.14.12 Кодекса административных правонарушений.
27 П.1, 2, 3 ст.14.13 Кодекса административных правонарушений.
28 Максимов И., Акмамбетова Г. Применение ч. 4 ст. 4.1. КоАП РФ к лицам, подвергнутым дисквалификации // Законность. 2004. № 10., С. – 27.
29 Ст.14.21 Кодекс административных правонарушений.
30 Ст.14.22 Кодекс административных правонарушений.
31 П.4 ст.14.26 Кодекс административных правонарушений.
32 Письмо ФНС России от 13.09.2005 г. «О применении дисквалификации в качестве санкции за нарушение законодательства о государственной регистрации».
33 Шигин Н.С. Дисквалификация: проблемы реализации и применения на практике. // Административная ответственность: вопросы теории и практики. Институт государства и права Российской Академии Наук, М., 2005., С. - 131.
34 Четвериков В.С. Административное право. – Ростов на Дону, 2004., С. – 82.
35 Килина А.Ф. Дисквалификация в немецком и российском административном праве. // Административная ответственность: вопросы теории и практики. Институт государства и права Российской Академии Наук, М., 2005., С. – 109.
36 Каленский П.В. Особенности исполнения постановления (решения) о дисквалификации. «Современное право», № 9/2004., С. – 18.
37 Хаманева Н.Ю. Административная ответственность за нарушения законодательства о налогах и сборах // Государство и право. 2005. № 7., С. – 13.
38 Ст.23.1 Кодекс административных правонарушений.
39 Утв. Приказом Судебного департамента при Верховном суде РФ от 29.04.2003 г. № 36.
40 В соответствии с частью 1 статьи 32.11 КоАП РФ.
41 Сорокина Е. Административная ответственность юридических лиц // Законность. 2005. № 5., С. – 12.
42 Ч. 3 ст. 3.11 КоАП РФ.
43 Каленский П.В. Особенности исполнения постановления (решения) о дисквалификации. «Современное право», № 9/2004., С. – 21.
44 Ч. 3 ст. 31.9 КоАП РФ.
45 Каленский П.В. Особенности исполнения постановления (решения) о дисквалификации. «Современное право», № 9/2004., С. - 23.
46 Указывается статья КоАП РФ.
47 Шигин Н.С. Дисквалификация: проблемы реализации и применения на практике. // Административная ответственность: вопросы теории и практики. Институт государства и права Российской Академии Наук, М., 2005., С. – 121.
48 Четвериков В.С. Административное право. – Ростов на Дону, 2004., С. – 125.