На сучасному етапі з проблемами забезпечення прав національних меншин в поліетнічній Україні безпосередньо пов'язані досягнення національної злагоди в суспільстві, забезпечення державного суверенітету і територіальної цілісності, формування національно-державної ідентичності, утвердження власного іміджу на зовнішньополітичній арені тощо. Історичний досвід свідчить, що порушення цих основоположних засад етнополітики за певних обставин може загрожувати підривом основ життєдіяльності будь-якого багатонаціонального суспільства. Поліетнічний склад населення України спонукає державу до пошуків відповідного механізму її функціонування, який би упереджував протистояння в суспільстві за етнічною, мовною чи культурною ознаками. У цьому контексті особливої ваги набуває вивчення вітчизняного досвіду у формуванні механізму забезпечення прав національних меншин.
Серед дослідників проблеми розвитку та становлення етнонаціональної політики України слід виділити І.Кураса, О.Майбороду, В.Наулка, М.Панчука, Ю.Римаренка, В.Трощинського, О.Рафальського, Л.Рябошапко, Б.Чирка та ін. їхні дослідження містять цінний теоретичний і фактичний матеріал, що дає можливість найбільш достовірно оцінити та окреслити основні напрямки розвитку процесів, пов'язаних із етнополітичними проблемами національних меншин України як доби Центральної Ради, так і на сучасному етапі. У запропоновоній статті робиться спроба проаналізувати формування та еволюцію політики Центральної Ради України щодо національних меншин та окреслити значення та вплив вказаної політики на становлення і розвиток сучасної української етнополітики.
Можливості практичної реалізації ідей самостійного етнополітичного розвитку України в XX столітті відкриваються лише в 1917 році. Саме відтоді починає формуватися політика Української держави у сфері регулювання міжнаціональних відносин. Очолили цей процес М.Грушевський, В.Винниченко, С.Єфремов, П.Христюк та ряд інших політичних діячів та мислителів. Якщо спробувати окреслити завдання, що постають перед ними, то слід виділити перш за все такі напрямки: по-перше, втілити ідеї федералізму у практику політичного життя і, по-друге, виробити концепцію етнополітичних перетворень в Україні з активним залученням до неї представників усіх національностей, які населяли територію України.
Відновлення української державності розпочалося зі створення Центральної Ради (17 березня 1917 р.), керівництво якої піклувалось про впровадження принципів автономії й федерації в найважливіші законодавчі акти, що знайшло вияв у трьох перших Універсалах. Провідні діячі української революції прагнули сформувати правову базу регулювання міжнаціональних відносин в поліетнічній країні, де кожен четвертий мешканець був неукраїнцем. Так, ще на початку діяльності Центральної Ради М.Грушевський підкреслював, що оборонці української національності не будуть націоналістами. У брошурі "Вільна Україна" він запропонував визнати "всякі прояви українського шовінізму, виключності, нетолерантності супроти інших народностей національним злочинством"1. Принципово не погоджуючись з гаслом "Україна - для українців!" (за яким стояли М.Міхновський та його прихильники), М.Грушевський засуджував прояви національної нетерпимості та екстремізму, чинив усе можливе для нормалізації міжетнічних відносин в Україні.
В даному контексті важливо зазначити, що на початку XX ст., за даними перепису населення Російської імперії у 1897 році, на землях України мешкало понад 4 млн.представників національних меншин, серед яких 2 млн. росіян, 1,6 млн. євреїв, 377,9 тис. німців, 267,9 тис. поляків, 185,5 тис. молдаван, 58,2 тис. греків та ін.2
Першим актом законодавчого характеру був І Універсал, що проголосив необхідність вироблення вітчизняних законів і самостійного порядкування на своїх власних землях. Центральна Рада закликала всі села, волості і міста організувати свою власну владу і підкоритися Центральній Раді, взявши до уваги права й інтереси національних меншин: "в городах і тих місцях, де українська людність живе в суміж з іншими національностями, -говорилось в Універсалі, - приписуєм нашим громадянам негайно прийти до згоди й порозуміння з демократією тих національностей і разом з ними приступить до підготовки нового правильного життя".3 Крім цього, Центральна Рада висловила надію, що "народи неукраїнські, що живуть в нашій землі, також дбатимуть про лад та спокій в нашім краю і в цей тяжкий час бездержавного безладдя дружно, одностайно з нами стануть до праці коло організації автономії України".
У II Універсалі (3 липня 1917 р.) Центральна Рада закликала представників усіх національностей, які мешкали в Україні, до участі у керівництві державою і надавала їм право бути обраними до Центральної Ради. Зокрема, було зазначено: "...Українська Центральна Рада обрана народом через його революційні організації, незабаром буде доповнена на справедливих основах, представниками інших народностей, що живуть в Україні".4 Тим самим Центральна Рада, визнала потенції національних меншин в їх самоорганізації та надала можливість брати активну роль у політичному житті.
28 липня 1917 року Мала Рада внесла пропозицію поповнити Українську Центральну Раду 247-ма представниками національних меншин з числа тих партій і груп, які на цей час мали місце у Малій Раді. Комісія, що розробила цей проект, виходила з того, що в Раді має бути 570 українців, таким чином на долю національних меншин припало 247 місць, тобто 30% всього складу. На 4-ій сесії Української Центральної ради було вирішено надати у Центральній Раді 104 місця представникам росіян, 50 - євреям, 20 полякам, 15 місць надавалось громадським організаціям від молдован, 4 - німцям, 3 - татарам та по одному від білорусів, чехів, болгар. Таким чином, з 792 членів Української Центральної Ради 198 мали обиратися від неукраїнців 5. Аналітичне осмислення даного факту засвідчує, з одного боку, бажання УЦР досягти принципової підтримки усіма етносами держави своєї політики, а з іншого, що настрої, які панували в тогочасній українській еліті, мали демократичний характер, позбавлений будь-яких шовіністичних елементів.
Дослідник О.М.Мироненко вказує, що Центральна Рада надавала винятково великого значення національно-культурному розвитку інших народів, оскільки з першого і до останнього дня існування Генерального секретаріату та Ради народних міністрів у їх складі функціонувало Генеральне секретарство (міністерство) з міжнаціональних справ і три товариша секретаря (міністра) - з російських справ, з єврейських справ та з польських справ. Компетенція цих відомств була досить широкою. Так, наприклад, у міністерстві польських справ діяли три департаменти: департамент освіти, до якого входили відділ мистецтва, відділ середніх шкіл, департамент національного самоврядування з організаційним відділом, департамент.загальної канцелярії, що поділявся на військовий відділ, відділ преси і інформації та загальний відділ.6 Така структура характеризує і напрями роботи міністерства щодо розвитку культури, освіти, мистецтва та організації національних меншин.
Для ілюстрації значення подібних заходів Центральної Ради в розвитку та самоорганізації національних меншин в Україні наведемо такий приклад. Процеси самоорганізації досить активно відбувалися серед єврейського населення. Досить плідно працювало, зокрема, міністерство єврейських справ: у листопаді 1917 року було підготовлено законопроект про єврейську громаду, принятого 2 грудня 1917р. Згідно з цим актом у місцевостях з значною кількістю єврейської людності обирались єврейської громадської ради. Вибори повинні були проводити комісії з єврейських гласних міських дум, волосних земств і селищних зібрань, які представляли єврейські партії тощо.7
Загальнотеоретичне розроблення конституційно-правових засад національно-персональної автономії було опрацьоване на З'їзді народів Росії, який прийняв резолюцію "Про національно-персональну автономію". Зокрема, в ній було зазначено: "Виходячи з того, що повне територіальне розмежування національностей, що населяють Росію, неможливе, що серед них є національності, які не складають в жодній області більшості населення, що національно-територіальна автономія не дає повного вирішення проблеми національних меншостей і націй меншин", тому З'їзд народів одноголосно вирішив: кожна з національностей, що населяють Росію, має право на національно-персональну автономію, тобто на конструювання нації в публічно-правовий союз, що охоплює її членів на усьому протязі держави".8 Через деякий час, а саме 7 листопада 1917 року, Центральна Рада у своєму Ш Універсалі визнала за народами великоруським, єврейським, польським та іншими національностями, що мешкають в Україні, право на національно-персональну автономію. У свою чергу Генеральному Секретаріату було доручено представити законопроект щодо впровадження національно-персональної автономії. Проект даного закону був опрацьований та прийнятий 9 січня 1918 року. Розуміючи важливість цього закону для подальшого процесу національного будівництва розглянемо, суть закону "Про національно-персональну автономію".
Закон "Про національно-персональну автономію" торкався лише "неукраїнських націй", з чого випливає, що юридичне буття української нації носить територіальний характер, юридичне ж буття інших національностей, що мешкають на Україні, має персональний характер в межах УНР. Частина 1 ст.1 по суті розкриває зміст національно-персональної автономії. Ця характеристика вичерпувалася "правом на самостійне влаштування свого національного життя". Але таке визначення може бути віднесене, зрештою, до будь-якої національної автономії, а не тільки персональної.
Найбільш відповідним способом поповнення національного складу Центральної Ради було визнано пропорційне представництво, яке надало національним меншостям визначене число депутатських місць у складі Центральної Ради відповідно із кількістю населення цих національних меншин. Фактично цим рішенням Центральна Рада домоглась цілого ряду важливих змін: по-перше, було досягнуто політичного консенсусу між українською демократією та неукраїнськими демократичними колами; по-друге, це рішення дозволило перетворити Центральну Раду з органу суто національного на тимчасовий крайовий парламент. Таким чином, Центральна Рада із введенням представників національних меншин перетворилась на справжній центр політико-правового життя в Україні.
Іншим важливим напрямом діяльності Центральної Ради у сфері задоволення прав національних меншин було створення виконавчих органів (спочатку у складі Генерального секретаріату, а потім у Раді народних міністрів) - генерального секретарства (міністерства) з міжнаціональних (міжнародних) справ й трьох товаришів секретарів (міністрів) - з російських, єврейських та польських справ. Усі вони мали права повноважних членів уряду й іменувались генеральними секретарями, або міністрами. Керівництво генерального секретаріату міжнаціональних справ - С.Єфремов, О.Шульгін - своє завдання вбачало у вирішенні наступних питань: боротьба за автономно-федеративний устрій Росії; налагодження порозуміння українців з неукраїнською людністю; досягнення угоди з національними меншостями, захист їх від юридичних і фактичних обмежень у громадських і політичних відносинах; сприяння на засадах свободи і демократизму вдосконаленню існуючих та створенню національних установ та інституцій тощо.9
У складних політичних обставинах, в яких діяла Центральна Рада, їй, розуміло, не вдалося здійснити намічену програму демократичних перетворень у сфері міжнаціональних відносин, що вимагала тогочасна ситуація. На перешкоді були численні фактори внутрішнього і зовнішнього порядку, які значною мірою нейтралізували її намагання. Передусім, це недостатня підготовленість українського народу та його еліти до побудови власної держави, існування у складі різних імперій, у яких зазнавали неоднакових політичних впливів. Серед українських мас не було належного усвідомлення значення власної державності, готовності до активної участі в державотворчих процесах. Переважна більшість керівництва Центральної Ради не мала достатнього професійного та практичного досвіду, необхідного для розбудови незалежної держави, страждала на романтизм революційно-соціалістичних нововведень, що не завжди відповідало реальності та потребам тогочасних умов.
Крім того, складна політична ситуація обтяжувалась економічною розрухою, яка була наслідком воєнних дій Першої світової війни на території України. Серед інших причин дослідники відзначають наступні: відсутність здатної укомплектованої армії та кваліфікованого адміністративного апарату; негативне ставлення та ворожі дії до державницької діяльності Центральної Ради спочатку Тимчасового уряду, а потім Ради Народних Комісарів; політичні розбіжності як між політичними партіями, які входили ;кладу Ради, так і її політичними лідерами. 10
Слід підкреслити і ту обставину, що заходи Центральної Ради України щодо регулювання міжетнічних відносин по-різному сприймались у середовищі більш структуризованих національних меншин, зокрема, російської, єврейської, польської. Так, Дмитро Дорошенко, один із найактивніших політичних діячів української революції, писав, що проблема полягала в тому, що серед "запланованих національних меншостей тільки поляки прагнули організуватися на ґрунті своїх національних інтересів, євреї ж зовсім не думали відокремлюватись, навпаки, беручи якнайважливішу участь в революції..."
29 квітня 1918 року Центральна Рада "впала" так і не встигнувши впровадити у життя Закон про національно-персональну автономію. Спробуємо простежити долю Закону "Про національно-персональну автономію". Уряд гетьмана П.Скоропадського скасував цей закон. Гетьман неодноразово заявляв про ліквідацію органів Національного союзу, мотивуючи такі дії тим, що "всі громадяни України рівноправні".11 8 липня 1918 року голова гетьманського уряду, Ф.Лизогуб, заявив про скасування закону "Про персонально-національну автономію", виданого Центральною Радою, адже саме "національні привілеї", на думку гетьманців, можуть сприяти лише "посиленню національної боротьби". Також зазначалося, що уряд буде допомагатися культурного змагання національностей. 12 Коли ж до влади прийшла Директорія, то згідно з її постановою в грудні 1918 року була відновлена чинність закону "Про персонально-національну автономію", а при уряді тимчасово засновано відділ у справах національних меншостей до затвердження відповідних міністерств. Але цей закон так і не був реалізований у зв'язку з приходом до влади більшовиків.
Водночас зазначимо, що процеси утворення саме національно-персональної автономії проходили майже на всьому терені колишньої Російської імперії. Цей процес окреслював загальнополітичну тенденцію розвитку народів Росії в умовах повалення царизму та встановлення демократичного ладу.
Становлення та розвиток самоорганізації національних меншин у формі політичного пропорційного представництва у парламенті (інститут корпоративної автономії) мало свою специфіку у Західно-Українській Народній Республіці. Так, згідно із п.З "Прокламації Української Національної Ради" від 19 жовтня 1918 року та "Відозві Української Національної Ради" від 1 листопада 1918 року національні меншини мали надіслати своїх представників до Української Національної Ради в кількості, що відповідала їх відсотку у складі населення. Водночас було задекларовано, що у майбутній Конституції ЗУНР буде закріплене право національних меншин на національно-культурну автономію з обов'язковим представництвом в уряді. Сама ж національно-культурна автономія у проекті Конституції ЗУНР, який був розроблений С.С.Дністрянським, визначалась, як "забезпечення шляхом утворення національних секцій у шкільних радах та у складі органів правосуддя".13
Аналіз свідчить, що на процес становлення та розвитку етнополітики в Україні значною мірою вплинули демократичні європейські етнополітичні напрями і течії. Під дією саме цих факторів в Україні визрівають і оформлюються етнополітичні концепції розвитку українського суспільства відомих громадських і політичних діячів національно-визвольного руху М.Драгоманова, І.Франка, М.Грушевського та інших, що обумовило врешті-решт високий теоретичний рівень універсалів Центральної Ради, Конституції УНР, ряду законів, зокрема, тих, що стосуються етнонаціональних процесів. При цьому зазначимо, що більшість положень була на рівні тогочасних світових стандартів, а деякі із них не втратили актуальності і сьогодні.
Таким чином, очолювана М.Грушевським Центральна Рада виступила на початку XX ст. основним політичним чинником в Україні і своєю діяльністю надала відповідну легально-державницьку структуру Українській державі, чим позначила стратегічний напрям української історії XX століття - переходу українців до державної нації; забезпечила високий рівень демократичності і гуманізму законодавчих актів, пов'язаних з міжетнічною сферою; надала росіянам, євреям, полякам права на національно-персональну автономію та права на вільний духовно-культурний розвиток іншому іноетнічному населенню в Україні. У період існування Української Народної Республіки було розпочато формування політики Української держави у сфері регулювання міжетнічних та міжнаціональних відносин, було закладено ті наріжні камені державної політики у сфері захисту і забезпечення прав національних меншин, які і досі визначають етнополітику України: повага мовної, культурної, релігійної самобутності усіх націй та етносів України, безумовна повага до прав людини та її основних свобод тощо.
ДЖЕРЕЛА ТА ЛІТЕРАТУРА
1. Коцур А.П., Мандрик М.В. Національна ідея в інтелектуальній спадщині української та російської еліти кінця XVIII - XX ст. - Чернівці, 2000. - С. 102
2. Наулко В.І. Хто і відколи живе в Україні - К., 1998. - С.61
3. Національні процеси в Україні: історія та сучасність: - т. 1. Док. і матеріали. За ред. Кресіної О.І., Панібудьласки В.Ф. - К., 1997. - С. 484 – 485
4. Національні процеси в Україні: історія та сучасність: - С. 484 -485
5. Чирко В.В. Національні меншини в контексті формування української державності // Українська державність. - К., 1993. - С. 273
6. Мироненко О. Національне питання і спроби УЦР нового адміністративного розділу України // Мала енциклопедія етнодержавознавства / За ред. Римаренка Ю.І. - К., 1996. - С. 329
7. Рафальський О. Національні меншини України у XX ст. Історіографічний нарис. - К., 2000. - С. 89
8. Волошин Ю.О. Досвід конституційно-правового регулювання процесів самоорганізації національних меншин в Україні у 1917-20-х рр. (на прикладі грецьких громад Приазов'я) // Держава і право: 36. Наук, праць. - Вип.6. - К., 2000. -СІ 14-121
9. Новохатько Л.М. Проблеми розвитку України 20-30-х рр. XX ст. - К., 1998. - С. 292 -293
10. Антонюк О.В. Формування етнополітики Української держави: історичні та теоретико-методологічні засади. -К., 1999. - С. 96
11. Мироненко О. Вказана праця. - С. 329
12. Антонюк О.В. Формування етнополітики Української держави: історичні та теоретико-методологічні засади - К., 1999. - С. 96
13. Етнонаціональний розвиток України. - К., 1993. - С. 72.