РЕФЕРАТ

на тему: Лицензирование природопользования, деятельности в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности

по предмету «Управление природопользованием»

Лицензирование природопользования включает лицензирование изъятия природных ресурсов, порядок которого определяется феде­ральными законами и принимаемыми в соответствие с ними поста­новлениями Правительства Российской Федерации и другими нор­мативными актами. В решении этой задачи основным правовым инструментом становится лицензионный (разрешительный) порядок приобретения прав природопользования, закрепленный законодательно. Особенность использования лицензионного механизма в рассматриваемой области на современном этапе - его тесное сочета­ние с договорными формами.

Несмотря на последовательное внедрение договорных начал в отношения по использованию природно-ресурсного потенциала России, административно-правовой метод регулирования сохраняет здесь господствующее положение. Природно-ресурсная лицензия как акт государственного органа отраслевого управления (Роскомвода, Роскомнедр, Минприроды, Роскомрыболовства, Рослесхоза, и их территориальных подразделений) разрешает субъекту хозяйственной деятельности пользоваться природным объектом в определенных границах в соответствии с указанной целью в течение установлен­ного срока при соблюдении им заранее оговоренных условий. Сего­дня известно около 40 видов разрешительных документов в сфере использования природных богатств страны. Ввиду специфичности видов природопользования, в котором они применяются, указанные разрешения крайне разнообразны не только по своему содержанию и форме, но зачастую и по наименованию. Так, разрешительные доку­менты в лесопользовании, удостоверяющие права их владельцев на краткосрочное пользование участком лесного фонда или лесными ресурсами, традиционно именуются лесорубочными билетами (орде­рами) и лесными билетами.

Анализ законодательства позволяет классифицировать природно-ресурсные лицензии по различным основаниям. В зависимости от срока действия их можно разделить на разовые, краткосрочные и дол­госрочные.

Лицензирование изъятия природных ресурсов включает выдачу лицензий на пользование водными объектами, недрами, на ком­плексное природопользование. По объему предоставляемых право­мочий различают отдельные и совмещенные лицензии. Выдача по­следних производится при пользовании недрами, когда по одному документу лицензиату разрешается осуществлять в границах горного отвода несколько видов деятельности (например, поиск, разведку и добычу полезных ископаемых).

От совмещенных лицензий следует отличать лицензии на ком­плексное природопользование, предусмотренные ст. 18 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды». Они выдаются органами Минприроды и позволяют одновременно использовать разные виды природных ресурсов. Получение единой лицензии удобно для поль­зователей, например для горнодобывающих предприятий, так как при промышленном освоении участков недр им необходимы водные и другие ресурсы.

Наконец, нельзя не выделить и такой новый вид природно-ресурсной лицензии, как распорядительная, нашедшей свое закреп­ление в законодательстве о водных и животных ресурсах. В соответ­ствии с принципом неотчуждаемости природных объектов, основан­ных на исключительном праве государственной собственности, права пользования ими не могут свободно уступаться владельцем лицензий другим лицам. Согласно ч. 3 ст. 22 нового Водного кодекса, такой пе­реход в сфере водопользования допускается на основании указанного специального разрешения, выдаваемого органом управления водным фондом. В данном случае речь идет о распоряжении правами пользо­вания, а не самим природным объектом.

Схожую функцию выполняет распорядительная лицензия в об­ласти использования животного мира, разрешая указанным в ней лицам передавать права пользования редкими дикими животными, содержащимися в неволе, в природоохранных и научно-просве­тительских целях. Данный вид лицензии выдается Минприроды на основании ст. 24 Федеральною закона «О животном мире» в порядке, установленном постановлением Правительства Российской Федера­ции от 19 февраля 1996 г. № 156.

Пользование водными объектами. Водным кодексом установлено, что права пользования водными объектами приобретаются на осно­вании лицензии на водопользование и заключаемого в соответствии с ней договора пользования водными объектами. Основные положе­ния о лицензировании водопользования содержатся в гл. 5 (ст. 48-53) Водного кодекса РФ. Постановлением Правительства от 3 апреля 1997 г. № 383 утверждены «Правила предоставления в пользование водных объектов, находящихся в государственной собственности, ус­тановления и пересмотра лимитов водопользования, выдачи лицен­зии на водопользование и распорядительной лицензии».

Получения лицензии на водопользование не требуется:

при общем водопользовании;

при использовании водных объектов для плавания на мало­мерных судах;

при разовых посадках (взлетах) воздушных судов;

при водопользовании для пожарных нужд;

при заборе воды из одиночных скважин и колодцев с примене­нием бытовых насосов, обустроенных собственниками и пользовате­лями земельных участков, при использовании первого от поверхно­сти водоносного горизонта, если такой водоносный горизонт не используется и не может быть использован для централизованного питьевого водоснабжения;

при пользовании обособленными водными объектами.

Пользование такими объектами осуществляется на основании гражданского и земельного законодательства Российской Федера­ции.

Пользование недрами. Согласно Закону «О недрах» (ст. 11), пре­доставление недр в пользование оформляется специальным государ­ственным разрешением в виде лицензии, которая удостоверяет право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной целью в течение установленного срока при соблюдении им заранее оговоренных условий. Положение о по­рядке лицензирования пользования недрами утверждено Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 15 июля 1992 г. №3314-1.

Комплексное природопользование. В период перехода экономики России к рыночным отношениям необходимо использовать все воз­можности экономического механизма охраны окружающей при­родной среды. Одно из наиболее перспективных направлений - за­ключение договора на комплексное природопользование между ад­министрацией субъекта Федерации и природопользователем в соответствии с Законом «Об охране окружающей природной среды» (ст. 18). Договор закрепляет права и обязанности природопользователя на использование природных ресурсов (земля, поверхностные и подземные воды), условия воздействия на окружающую природную среду, размеры платежей за использование природных ресурсов, от­ветственность сторон. Через договор на комплексное природополь­зование администрация субъекта Федерации, используя экономиче­ские рычаги платы за природные ресурсы (земля, поверхностные во­ды, недра) и за загрязнение окружающей природной среды, проводит обоснованную экологическую политику по отношению к предпри­ятиям.

Основанием для заключения договора на комплексное природо­пользование служит выдаваемая территориальными органами Мин­природы России лицензия на комплексное природопользование, ко­торая устанавливает экологические требования, ограничения, пре­дельные объемы использования природных ресурсов и загрязнения окружающей природной среды, условия природопользования на предприятии. Приказом Минприроды России от 23 декабря 1993 г. № 273 утверждено «Временное положение о порядке выдачи лицен­зий на комплексное природопользование».

Лицензирование деятельности в области охраны окружающей сре­ды и обеспечения экологической безопасности. В сентябре 1998 г. был принят Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности», регулирующий отношения, возникающие в связи с осуществлением лицензирования отдельных видов деятельности. К лицензируемым относятся виды деятельности, которые могут повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, нрав­ственности и здоровью граждан, обороне и безопасности государства и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием. Действие этого закона не распростра­няется на деятельность по охране окружающей среды и деятельность, связанную с использованием природных ресурсов.

Федеральные органы государственной власти, выполняющие ли­цензирование, определяются Президентом и Правительством Рос­сийской Федерации в соответствии с их полномочиями, а также фе­деральными законами. Органы государственной власти субъектов Федерации, осуществляющие лицензирование, определяются в по­рядке, установленном законодательством субъектов Федерации.

Федеральные органы исполнительной власти выдают лицензии на следующие отдельные виды деятельности в области охраны окру­жающей среды и обеспечения экологической безопасности:

• Деятельность в области охраны окружающей среды. Постанов­лением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 1996 г. № 168, принятым в соответствии с Постановлением № 1418, утвер­ждено «Положение о лицензировании отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды», которое определяет порядок выдачи лицензий:

на утилизацию, складирование, перемещение, размещение, за­хоронение, уничтожение промышленных и иных отходов, материа­лов, веществ (кроме радиоактивных);

на проведение экологической паспортизации, сертификации, экологического аудирования;

на осуществление видов деятельности, связанных с работами (услугами) природоохранного назначения.

Порядок проведения работ по лицензированию отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды утвержден прика­зом Минприроды России от 18 июня 1996 г. № 282.

• Ввоз и вывоз озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции. Порядок ввоза в Российскую Федерацию и вывоза из нее озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции распро­страняется на все субъекты хозяйственной деятельности, зарегистри­рованные на территории Российской Федерации, независимо от форм собственности, ведомственной принадлежности и места реги­страции и определяется «Положением о порядке ввоза в Российскую Федерацию и вывоза из Российской Федерации озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции».

Лицензии на ввоз в Российскую Федерацию и вывоз из Россий­ской Федерации озоноразрушающих веществ и содержащей их про­дукции из государств и в государства, являющиеся сторонами Мон­реальского протокола по веществам, разрушающим озоновый слой, за исключением их транзитных перевозок через Российскую Федера­цию, выдаются Министерством внешних экономических связей Рос­сийской Федерации на основании решения Минприроды России о возможности осуществления ввоза в Российскую Федерацию и выво­за из Российской Федерации озоноразрушающих веществ и содер­жащей их продукции.

Деятельность, связанная с источниками ионизирующего излу­чения. Регламентируется Постановлением Правительства Россий­ской Федерации от 11 июня 1996 г. № 688 «Об утверждении Положе­ния о лицензировании производства дезинфекционных, дезинсекци­онных и дератизационных средств, Положения о лицензировании проведения дезинфекционных, дезинсекционных и дератизационных работ и Положения о лицензировании деятельности, связанной с источниками ионизирующего излучения (генерирующими)».

Деятельность в области гидрометеорологии и мониторинга ок­ружающей среды. Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды выдает лицензии на осуществле­ние следующих видов деятельности:

гидрометеорологическая экспертиза проектов на строительство и освоение территорий;

проведение работ по активному воздействию на гидрометеоро­логические и геофизические процессы и явления;

гидрометеорологические, океанографические, гелиогеофизические работы и работы в области мониторинга загрязнения окру­жающей природной среды.

Порядок выдачи лицензий установлен «Положением о лицензи­ровании отдельных видов деятельности в области гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды», утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 7 августа 1995 г. № 787.

• Деятельность по исследованию и использованию космического
пространства и по предоставлению космических услуг. Лицензиро­вание всех видов данной деятельности в Российской Федерации осуществляется Российским космическим агентством (РКА). Лицен­зии выдаются на определенный срок предприятиям, учреждениям, организациям независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности, осуществляющим:

- все виды деятельности по исследованию и использованию космического пространства, включая создание, производство, эксплуатацию, ремонт и модернизацию ракетно-космической техники, использование наземной инфраструктуры для обеспечения ее функ­ционирования (полигоны, командно-измерительный комплекс, стендовая база и т. п.);

космические услуги, аренду, продажу, покупку или иное отчу­ждение ракетно-космической техники, космической инфраструкту­ры, информации с космических аппаратов и дооснащение космиче­ских аппаратов дополнительной целевой аппаратурой в соответствии с заключенными контрактами;

индустриальную деятельность в космическом пространстве;

другие виды деятельности по исследованию и использованию космического пространства и по предоставлению космических услуг.

Лицензированию не подлежат научные работы по исследованию и использованию космического пространства и по предоставлению космических услуг и поисковые проектные разработки, не требую­щие для этих целей запуска или нахождения на орбите космических аппаратов и проведения наземных испытаний повышенной опасно­сти (огневых, бросковых и т. п.);

Предприятия, учреждения, организации, предприниматели и граждане (в дальнейшем - заявители) получают лицензии на основа­нии заключаемых с РКА договоров, в которых определяются условия выдачи и использования лицензии, вид лицензируемой деятельности и другие условия. Отказ в выдаче лицензии производится в тех случа­ях, если:

у заявителя отсутствует организационная структура, обеспечи­вающая выполнение заявляемой лицензируемой деятельности;

не обеспечивается соблюдение законных интересов потреби­телей;

производственная и эксплуатационная база, используемая зая­вителем, не отвечает необходимым техническим и экологическим требованиям;

в результате реализации заявляемого вида деятельности по ис­следованию и использованию космического пространства и по пре­доставлению космических услуг могут быть нарушены условия меж­дународных договоров и соглашений Российской Федерации;

заявляемая лицензируемая деятельность противоречит законо­дательству Российской Федерации;

заявляемая деятельность по исследованию и использованию космического пространства и по предоставлению космических услуг может нанести технический, экономический или военный ущерб Российской Федерации;

- заявителем нарушаются требования антимонопольного зако­нодательства.

Контроль за соблюдением условий, оговоренных в предоставлен­ных лицензиях, осуществляется РКА.

Правовое значение природно-ресурсных лицензий состоит в том, что они служат основаниями возникновения, изменения и прекра­щения правоотношений между государством в лице его уполномо­ченных органов и субъектами хозяйственной деятельности по поводу использования природных объектов. При их долгосрочном исполь­зовании, связанном с предпринимательской деятельностью лицен­зиата, специальные разрешения дополняются договорным регулиро­ванием. Заключаемые при этом договоры носят вспомогательный ха­рактер, а их содержание сводится к детализации условий выдачи разрешений. Изменение лицензионных условий влечет внесение по­правок в договор, аннулирование лицензии - безусловное расторже­ние договора.

Первым значительным шагом к отказу от господства лицензион­ной формы в природопользовании стало принятие Федерального за­кона «О соглашениях о разделе продукции». Им установлены основы инвестиционного процесса в сфере поиска, разведки и добычи мине­рального сырья и закреплена основная роль договора в его регламен­тации. Сторонами соглашений о разделе продукции должны выступать Российская Федерация в лице уполномоченных органов и субъекты предпринимательской деятельности. Для соблюдения формального соответствия ранее принятым законодательным актам о недропользо­вании закон предусматривает наряду с заключением указанных согла­шений выдачу инвесторам лицензий на право пользования участком недр, сводя их, однако, к вторичным удостоверяющим документам. Он, в частности, прямо предусматривает, что лицензия выдается на основании соглашения в течение 30 дней с даты его подписания и от­каз в ее выдаче не допускается (ст. 2, 4 и 5). При этом период действия лицензии зависит от продолжительности срока соглашения.

Сегодня развитие договорных начал необходимо прежде всего в области долгосрочного предпринимательского использования ресур­сов. При этом отборочная функция лицензии - проверка предпри­ятий на предмет соответствия определенным требованиям - вполне может выполняться в рамках проведения конкурсов и аукционов на право заключения соответствующих договоров. Однако говорить о господстве договорной формы можно будет только после широкого вовлечения природных объектов в гражданский оборот.

Вместе с договорной формой существует рыночный механизм продажи прав на изменение окружающей среды. Эти права могут продаваться предприятиям и государственным органам другим пред­приятием. Документом, закрепляющим получение прав, является лицензия.

Использование экологической лицензии позволяет отказаться от налогов и перевести систему государственного регулирования в сис­тему рыночного управления. Рынок экологических лицензий, опре­деляя их цены, управляет интересами предприятий по инвестиции и составу продукции. Концепцию экологических лицензий с начала 70-х годов XX в. разрабатывает и совершенствует Агентство по охране окружающей среды США.

К основным составляющим механизмов экологического лицен­зирования относятся:

политика «облака», которая позволяет экологическим органам оценить экологическое влияние фирмы только в целом, а внутри се­бя фирма свободно распределяет выбросы между источниками;

политика компенсаций, которая определяет правила экономи­ческого роста в регионах, т.е. новая фирма, желающая открыть новые предприятия, должна выкупить право на эмиссию каждого из загряз­няющих веществ у других фирм этого региона, при этом продавцы должны сократить выбросы;

выпуск банковских обязательств, которые предусматривают возможность накопления лицензий на выбросы, т.е. если фирма опустила свои выбросы ниже уровня, предусмотренного стандартом, то на разницу она получает аккредитив, который может положить в специальный банк, что облегчает поиск продавцов потенциальным покупателям лицензий.

В основе решения, принимаемого предприятием-покупателем экологической лицензии, лежат два условия: экологическая допус­тимость и экономическая возможность.

Торговля экологическими лицензиями является действенным инструментом поощрения предприятий, ведущих природоохранную деятельность.

Список литературы

Голуб А.А., Струкова Е.Б. Экономические методы управления природопользованием. М. Наука, 1993.

Кондратьев К.Я., Донченко В.К., Лосев К.С., Фролов А.К. Экология-экономика-политика. СПб: Научный Центр РАН, 1996.

Инженерная экология и экологический менеджмент/ М.В. Буторина, П.В. Воробьев, А.П. Дмитриева и др.: Под ред. Н.И. Иванова, И.М. Фадина. _ М.: Логос, 2002.