План
Глава 1. Правовая природа административного договора
Глава 2 Административный договор как правовой институт административного права
Введение
Перемены, произошедшие в российском обществе в связи с принятием и вступлением в действие Конституции Российской Федерации 1993 г., повлекли за собой заметное изменение роли административного права Российской Федерации в правовой системе Российской Федерации и его влияния на систему организации государственного и муниципального управления в целом. Которое заключается в следующем: изменился субъектный состав административно-правовых отношений; отмечается широкое использование дозволений, рекомендаций, стимулов; произошло перенесение тяжести государственного воздействия с прямого администрирования на координацию деятельности субъектами управления, а также применение договорных методов регулирования в ряде важнейших сфер конституционных и административных правоотношений (ч.3 ст.11, ч.4 и 5 ст.66, ч.2 и 3 ст.78, ч.1 ст.85 Конституции Российской Федерации).
Реформирование системы государственного управления в России, появление новых форм и методов государственного управления, расширение сферы использования административного договора в политической, экономической, социальной сферах общественных отношений, позволяют выявить проблемы в сфере правовой регламентации административных отношений, обозначить место и роль административного договора в системе регулирования общественных отношений, предложить пути решения проблем, возникающих при заключении, изменении, исполнении и прекращении административных договоров в правоприменительной практике.
Административный договор - правовое явление, степень изученности которого в теории административного права не высока. В юридической науке преобладают работы, посвященные частноправовому, гражданско-правовому договору, что вполне оправданно и объяснимо. Вызывает неудовлетворенность слабая разработка проблем договора и договорных отношений в публичных отраслях права, в том числе, и в административном праве Российской Федерации. В связи с этим назрела необходимость наметить новые научные подходы в теории административного договора, переосмыслить его правовую природу, разработать модель правового института административного договора, теоретической основой которого может стать концепция рассмотрения нормативного административного договора как источника административного права и метода правового регулирования, индивидуального административного договора как демократической формы государственного управления.
Договор как правовой институт известен с древнейших времен, из римского права берут свое начало определение договора через категорию "соглашение" и понимание "государственного договора" в сфере публичного права как "соглашения, устанавливающего мир между людьми его заключившими".
В административно-правовой доктрине традиционно административные договоры рассматривались как одна из форм управления. В юридической литературе ХХ века в 20-е годы административные договоры рассматривались как побочная форма управленческой деятельности, в 60-е годы - административные договоры начинают восприниматься в качестве проявления демократизации. Возросший в 90-е годы интерес к административным договорам как методу правового регулирования обусловлен объективными причинами увеличения роли договорного регулирования в сфере управления общественными отношениями. Изменившиеся цели и функции управления и правового воздействия привели к переменам в правовом статусе исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления, а также методах их деятельности. Объекты управления стали приобретать в большей степени саморегулирующиеся свойства, а договор восприниматься как средство саморегуляции отношений партнеров.
Несмотря на широкое использование договорной терминологии в различных сферах общественной жизни, изучение договора средствами юридических наук, восприятие административного договора как феномена административно-правовой науки на категориальном уровне продолжает оставаться достаточно "размытым" и неточным, отдельные аспекты в теории административного договора остаются до настоящего времени дискуссионными и не изученными. Требуется выявление правовой природы административного договора, его сущности, структуры и функций, присущих ему конститутивных (основных) и специфических признаков, с учетом зарубежных административно-договорных теорий. Существует необходимость предложить определение административного договора, исследовать проблемы классификации административных договоров.
Трансформации, произошедшие в сфере государственного и муниципального управления, предоставляют возможность выйти на новый уровень осмысления административного договора как универсального средства управления общественными отношениями, способного приводить к достижению компромиссов и разрешению возникающих конфликтов между субъектами административно-правовых отношений. Расширение круга субъектов правотворчества приводит к тому, что в механизме правового регулирования нормативный административный договор используется как источник права, а представителей административно-правовой науки начинают интересовать проблемы правовой природы нормативного административного договора.
Глава 1. Правовая природа административного договора
Несмотря на распространенность термина "административный договор", в административно-правовой науке отсутствует единый подход к пониманию сущности административно договора, определению его понятия и присущих ему признаков. Традиционно административные договоры рассматривались как одна из форм управления, встречавшаяся на практике. Произошедшие перемены в российском государстве позволили исследовать административный договор и как источник административного права, и как демократическую форму государственного управления, и как правовой институт административного права.
При выявлении сущности административного договора обозначена консенсуальная и облигационная трактовки договора, исследована проблема соотношения терминов "договор", "соглашение" и "государственный договор" в римском праве, в романо-германской правовой системе и англосаксонской правовой системе. Сделан вывод, что и в романо-германской правовой системе, и в англосаксонской правовой системе на современном этапе находит широкое распространение консенсуальная трактовка договора, т.е. административный договор определяется через категорию "соглашение", что ранее не подвергалось исследованию в рамках административного права.
Сущность административного договора раскрывается через такие категории, как: "соглашение", "воля", "волеизъявление", которые исследуются с учетом философского и психологического понимания, соотношения теорий "воли" и "волеизъявления".
В результате исследований сделан вывод о том, что сущностью административного договора является соглашение сторон, основанное на согласовании обособленных свободных воль и волеизъявлений.
Применительно к административному договору преломляются такие философские категории, как "сущность", "структура", "форма", "содержание", "функция".
Структура договора исследуется с учетом классификации административных договоров на нормативные и индивидуальные, т.к содержание индивидуального административного договора составляет совокупность условий, закрепляющих права и обязанности сторон, а нормативного административного договора - административно-правовые нормы.
Структура административного договора представляет собой совокупность элементов (субъект, объект и содержание) и выступает как правовая связь между субъектами административного права, возникшая по поводу объекта, устанавливающая в индивидуальном административном договоре совокупность условий, закрепляющих права и обязанности сторон, а в нормативном административном договоре - административно-правовые нормы.
Под субъектом административного договора следует понимать лицо (орган), определенное административно-правовыми нормами, обладающее административно-правовым статусом (совокупностью нормативно закрепленных юридических прав и обязанностей) и административной правосубъектностью (возможностью (способностью) выступать в качестве субъекта прав и обязанностей). Один из субъектов административного договора наделен государственно-властный полномочиями.
Объект административного договора - это действия (поведение) сторон административного договора.
Обозначена система общеправовых функций, присущих административному договору, а именно:
а) регулятивная (статическая, динамическая) - в результате заключения административного договора устанавливаются определенные правила поведения для сторон, и нормативный, и индивидуальный административный договор служит регулятором общественных отношений, координирует взаимосвязи между субъектами административного договора;
б) правореализующая функция - состоит в переводе абстрактных административно-правовых норм в конкретные условия индивидуального административного договора, закрепляющие права и обязанности сторон;
в) правовосполнительная - заключается в устранении правовых пробелов применительно к конкретным административным правоотношениям;
г) коммуникативная - административный договор представляет собой соглашение, компромисс между субъектами административного права, что способствует взаимодействию и взаимосвязи между ними;
д) информационная - в результате заключения административного договора происходит фиксация воль и волеизъявлений сторон, достигнувших соглашения по поводу условий административного договора (административный договор содержит информацию как для участников административного договора, так и для "третьих лиц");
е) охранительная - осуществляется путем угрозы применения санкций, предусмотренных как императивно (в законе), так и диспозитивно (по соглашению сторон в административном договоре), за нарушение условий договора, а также установление гарантий, направленных на эффективное исполнение условий административного договора;
ж) распределительная или дистрибутивная - происходит распределение прав и обязанностей между субъектами административного права, корреспондирующих друг с другом, на основе которых возникают административно-правовые отношения;
з) воспитательная - процесс заключения административного договора способствует побуждению правовой активности субъектов административного права, их правомерному поведению, воспитывает самостоятельность мышления, заставляет изучать и анализировать административно-правовые нормы, осознавать и отстаивать публичные интересы;
и) познавательная - обеспечивает расширение правовых знаний субъектов, вступающих в административный договор.
В систему функций административного договора входят следующие специальные функции, присущих ему в силу отраслевой специфики:
контрольная - заключается в том, что государственно-властный субъект может быть наделен контрольными полномочиями за исполнением условий административного договора;
стимулирующая - в условия административного договора могут быть включены правовые стимулы (льготы, субсидии, поощрения, дополнительные гарантии);
структурно-организационная - заключается в упорядочивании управленческих взаимосвязей, разграничении и фиксации прав и обязанностей, предметов ведения, полномочий;
демократизации управления - использование административного договора в сфере управления предоставляет субъектам управления возможность выбора формы управления, основанной на согласовании воль и волеизъявление управляющих и управляемых, применительно к конкретным условиям;
обеспечительная - состоит, с одной стороны, в обеспечении достижения публичных интересов в сфере государственного управления общественных отношений, с другой стороны, достижения конкретных интересов участников административного договора.
Исследуя правовую природу административного договора, автор выявил общие юридические признаки административного договора, которые присущи ему как договору, а именно: наличие двух или более субъектов, обладающих административной правосубъектностью; равноправие (формально-юридическое равенство) субъектов; определенная административно-правовыми нормами форма договора; обязательность исполнения договорных условий субъектами договора.
А также специфические юридические признаки административного договора, присущие ему в силу отраслевых особенностей: наличие государственно-властного субъекта; цель заключения административного договора - удовлетворение публично-правовых интересов; основан на нормах административного права; в результате его заключения возникают административные отношения.
На основе сущности и выявленных юридических признаков административного договора, предложено авторское определение административного договора, под которым понимается основанное на административно-правовых нормах соглашение, возникшее при согласовании обособленных свободных воль и волеизъявлений равноправных двух или более субъектов административного права, один из которых государственно-властный субъект, устанавливающие договорные условия, исполнение которых обязательно и направлено на удовлетворение публично-правовых интересов.
При исследовании правовой природы административных договоров изучен зарубежный опыт правового регулирования административных договоров во Франции и Германии и зарубежные административно-договорные теории, поскольку у истоков учения об административном договоре такие немецкие и французские ученые, как Г. Брэбан, Ж. Ведель, В. Гильтер, И. Рихтер, Г. Маурер, Г. Хилл, Г.Ф. Шупперт и другие.
Изучение правового регулирования административных договоров, понимания его правовой природы в зарубежных странах, рассмотрение сфер его применения во Франции и Германии обусловлено тем, что Франция, Германия и Россия относятся к романо-германской правовой системе.
Анализ опыта зарубежных стран позволил сделать автору вывод о том, что административный договор как средство управления достаточно широко применяется в административной практике Франции и Германии в различных сферах (например, в связи с управлением общественными службами, с целью приобретения, продажи или аренды имущества либо с целью его приспособления для нужд охраны общественного порядка или предоставления общественных услуг, в связи с осуществлением общественных работ, для оформления отношений по найму персонала и др.).
Исследование законодательства Франции и французской административно-договорной теории позволили сделать вывод о том, что правовому регулированию административных договоров во Франции присущ особый административно-правовой режим; возможность заключения административных договоров во Франции предусмотрена или прямо в административно-правовых нормах, или допустима судебной практикой.
В судебной практике Франции для квалификации административного договора используются следующие критерии (достаточно одного из них): одним из субъектов административного договора выступает публичное юридическое лицо (или лицо, наделенное такими полномочиями); цель административного договора - общественный интерес; предмет административного договора связан с деятельностью, представляющей публичный интерес; наличие в договоре "условий, выходящих за рамки общего права".
Публичное юридическое лицо (администрация), являясь субъектом административного договора, обладает исключительными полномочиями: правом одностороннего расторжения договора в пользу администрации; давать инструкции в ходе исполнения договора, налагать санкции в одностороннем порядке. Другой субъект административного договора обладает правом на "финансовое равновесие".
Проанализированы сферы, в которых используются административные контракты во Франции: управление публичными службами (договоры о концессии, об аренде, об управлении); регулирование различных видов имущественных отношений (договоры о поставке товаров, об использовании общественного достояния, о предоставлении помощи); предоставление услуг и проведение исследований (договоры об услугах и исследованиях); публичные займы (договоры о государственных и муниципальных займах).
Анализ законодательства Германии (Закона об административном производстве от 25 мая 1976 г., Германского гражданского уложения от 18 августа 1896 г) позволил автору сделать вывод о том, возможность заключения административного договора предусмотрена законом и он используется в области административного права наряду с актом управления.
С одной стороны, административный договор Германии, являясь процессуальным актом, представляет собой форму административно-правового регулирования внешнего управленческого воздействия и заключается в виде соглашений между органами управления, другими субъектами, гражданами. С другой стороны, административный договор Германии - это соглашение между субъектами административного права, заключающееся в рамках публично-правовой деятельности административных органов, направленное на возникновение, изменение и прекращение прав и обязанностей с целью достижения публичного интереса.
Административному договору в Германии присущи следующие признаки: достижение соглашения между субъектами административного права путем согласования воль и волеизъявлений; одним из субъектов административного договора выступает административный орган; предмет административного договора носит публично-правовой характер, что обусловлено содержанием договора, т.е. административно-правовыми правами и обязанностями; целью заключения административного договора является публичный интерес; основан на нормах административного права.
Исследованы виды заключаемых административных договоров в Германии, а именно: координационно-правовые (например, между органами коммунального самоуправления); субординационно-правовые (например, договор между органом полиции и административным правонарушителем об исполнении последним некоего обязательства); обязательственные (обязывающие); распорядительные; договор о мировом соглашении; договор взаимного обмена (например, освобождение от предписаний плана застройки в ответ на уступку земельного участка или на оплату особо оговоренных расходов); договор мены.
Для административных договоров во Франции и Германии установлен особый административно-правовой режим в сфере правового регулирования; гражданское законодательство применяется по аналогии в случае отсутствия административно-правовых норм; во Франции имеется достаточно богатая судебная практика, занимающаяся разрешением споров, касающихся квалификации договоров. Зарубежный опыт правового регулирования об административных договорах Франции и Германии может быть использован в Российской Федерации при создании правовых норм об административных договорах.
Глава 2 Административный договор как правовой институт административного права
В зависимости от цели и наличия у субъекта, заключающего административный договор, полномочий на правотворчество, административные договоры можно разделить на: индивидуальные и нормативные. Следует обратить внимание на то, что это в юридической науке используется еще один критерий: правовой результат.
Использование в качестве критерия классификации такого юридического признака, как наличие двух или более субъектов административного права, обладающих административно-правовым статусом и административной правосубъектностью, позволяет выделить следующие виды административных договоров: двусторонние - административный договор заключен между двумя субъектами, и многосторонние - в договоре участвует более двух субъектов.
По субъектному составу, в зависимости от формального равенства субъектов административного договора, можно выделить равностатусные и неравностатусные административные договоры. Равностатусным считается административный договор, заключенный между субъектами административного права, обладающими формально равным административно-правовым статусом. Неравностатусные - между субъектами административного права, изначально неравными по своему статусу.
Обязательность исполнения административного договора способствует выявлению следующих типов административных договоров: добровольно исполненные или принудительно исполненные, например, с помощью государственных мер принуждения.
Такой критерий, как форма административного договора, определенная административно-правовыми нормами, влечет за собой выделение таких видов договоров: письменные, устные и специальные (договоры, для которых законодателем предусмотрен специальный порядок вступления их в силу).
В зависимости от предмета административного договора выделяют: договоры о компетенции; договоры о сотрудничестве (например, о совместной деятельности, об обмене информацией); договоры о поступлении граждан на государственную службу (или служебный контракт).
Изменения, произошедшие в российском обществе, привели к тому, что в настоящее время в административно-правовой науке договор признается источником права, и представляет научный интерес правовая природа административного нормативного договора, его роль и место среди источников административного права Российской Федерации.
После принятия Конституции РФ 1993 г. активно используются договорные методы регулирования в ряде важнейших сфер конституционных и административных правоотношений (ч.3 ст.11, ч.4 и 5 ст.66, ч.2 и 3 ст.78, ч.1 ст.85 Конституции Российской Федерации). К числу источников административного права относятся следующие виды договоров, имеющих административно-правовую природу:
договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Российской Федерации (например, договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти города федерального значения Москвы от 16 июня 1998 г., соглашение между Правительством Российской Федерации и Администрацией Ростовской области о разграничении предметов ведения и полномочий в сфере владения, пользования и распоряжения недрами на территории Ростовской области от 29 мая 1996 г. № 7).
договоры о передаче полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (например, договор от 31 января 2005 г. между Главным управлением Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Республике Саха (Якутия) и Правительством Республики Саха (Якутия) о передаче функций в области пожарной безопасности и предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий и ликвидации их последствий");
договоры о финансировании между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (например, договор от 19 декабря 2007 г. между Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации и Правительством Астраханской области "О финансировании мероприятий, осуществляемых в рамках оказания государственной поддержки малого предпринимательства в 2007 году");
договоры об обмене информацией между федеральными органами государственной власти (например, соглашение от 5 декабря 2007 г. "О порядке обмена информацией и взаимодействии между Федеральной службой судебных приставов и Федеральной миграционной службой, их территориальными органами и структурными подразделениями", соглашение от 3 сентября 2008 г. "О взаимодействии и взаимном обмене информацией Федерального агентства кадастра объектов недвижимости и Федеральное агентство лесного хозяйства");
договоры о дружбе и сотрудничестве между органами государственной власти субъектов Российской Федерации (например, Договор от 1 июля 2007 г. "О дружбе и сотрудничестве между городом Москвой и Республикой Башкортостан"; договор от 14 октября 1996 г. между Администрацией Санкт-Петербурга и Администрацией Псковской области "О сотрудничестве в экономической, научно-технической, культурной и социальных областях").
Проанализированы два вида определений нормативного договора: определение нормативного договора через категорию "нормативного правового акта" и определение нормативного договора как "договора о нормах", последнее из которых принято за основу при исследовании правовой природы нормативного административного договора.
Заключение
Автор выделяет следующие специфические признаки нормативного административного договора как источника административного права:
он устанавливает нормы административного права, следовательно, выделяется такая разновидность административно-правовых норм, как договорная норма, которой свойственна специфическая особенность - согласительная природа;
он заключается только субъектами, обладающими определенными полномочиями на его заключение; таковыми могут выступать органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления, местные сообщества.
Под договорной нормой в литературе понимают согласованную административно-правовую норму, нормативное установление, выработанное посредством согласования в публичном интересе для урегулирования отношений в сфере управления.
Наличие данных специфических признаков позволяет сделать вывод, что административный нормативный договор, являясь источником административного права и частью правовой системы Российской Федерации, выступает в качестве самостоятельного элемента механизма правового регулирования, и отнести его к такой форме правового регулирования, как нормативное регулирование.
Уточнено понятие нормативного договора, который представляет собой формально определенное соглашение, возникшее при согласовании обособленных свободных воль и волеизъявлений субъектов административного права, обладающих правотворческими полномочиями, устанавливающее административно-правовые нормы.
Индивидуальный административный договор, с одной стороны, рассматривается как соглашение, заключенное между субъектами административного права и влекущее за собой возникновение, изменение и прекращение административных прав и обязанностей, а с другой стороны, в качестве самостоятельной формы управления с учетом природы управленческих отношений.
Исследуя административный договор в соотношении с такими правовыми явлениями, как "государственное управление", "формы управления", автор пришел к выводу, что административный договор является самостоятельной формой управления, который обусловлен сочетанием управленческих и договорных начал.
Административный договор как форма государственного управления позволяет урегулировать общественные отношения на основе воли и волеизъявления субъектов административного права, добровольно согласившихся установить определенный порядок или выполнить взаимные действия, направленные на обеспечение и удовлетворение публичных интересов, поддерживаемых участниками соглашения.
Будучи непосредственным выражением воль и интересов сторон, договор в качестве акта управления реализует интересы "третьих лиц", способствует проведению коллективных, групповых, государственных и общественных интересов.
Исследуя индивидуальный административный договор, автор приходит к выводу о том, что индивидуальный административный договор имеет различные значения.
Во-первых, индивидуальный административный договор - это соглашение, заключенное между субъектами административного права и влекущее за собой возникновение, изменение и прекращение административных прав и обязанностей.
Во-вторых, индивидуальный административный договор - это административное правоотношение, содержанием которого являются административные права и обязанности его субъектов.
В-третьих, административным договором считают и сам документ, фиксирующий права и обязанности сторон. В данном случае содержанием административного договора является его текст.
В-четвертых, административный договор выступает как юридический факт, влекущий за собой возникновение административного правоотношения.
Автор обосновал и внес предложения о принятии федерального закона "Об административных договорах", закрепляющего понятие и признаки административного договора, правовой статус его субъектов (в том числе и исключительные полномочия государственно-властного субъекта), порядок заключения, изменения и прекращения административных договоров, требования к их форме и содержанию, основания и процедуру признания административных договоров недействительными, особенности правового регулирования исполнения отдельных видов административных договоров.
Литература
1. Барциц И.Н. Служебный контракт как особый вид административного договора // Государственная служба. - 2009. - № 2 (58). С.110-113.
2. Синдеева И.Ю. Соотношение частного и публичного в административном договоре // Административное и муниципальное право. -2009. - № 5 (17). - С.78-83.
3. Синдеева И.Ю. О правовой природе нормативного договора как источника административного права // Государственное управление и право. Выпуск 7, 2008 / Под общ. редакцией И.Н. Барцица. - С.130 - 136.
4. Синдеева И.Ю. Административные договоры в практике государственного управления зарубежных стран // Государственное строительство и право / Под ред. Г.В. Мальцева. Вып.24, 2009.