Асп. Дарчиева С. В.
Кафедра истории.
Северо-Кавказский горно-металлургический институт (государственный технологический университет)
В работе сосредоточено внимание на реформе государственного строя России, создании Государственной думы, анализе круга ее полномочий и ее отношении с другими органами государственной власти.
По Основным государственным законам 1906 г. во главе государства стоял император. Его особа объявлялась «священной и неприкосновенной»* . Император лично осуществлял «верховное управление», а «подчиненное управление» осуществлялось чиновниками и административными органами от его имени и его повелениям».
Он являлся «верховным руководителем внешних сношений… государства», объявлял войну и заключал мирные и иные договоры.
Император определял время ежегодных сессий законодательных палат (что теоретически позволяло ему не созывать палаты 2 – 3 месяца), распускал думу и выборную часть Государственного совета. Все Государственные думы, прекратившие существование при монархии, были распущены императором, причем две через несколько месяцев после начала работы. Лишь третья дума просуществовала около 5 лет и была распущена из-за того что в законе не был четко указан срок окончания ее полномочий.
В Основных законах имелась знаменитая 45-я статья (при систематизации она получила № 87), гласившая: «Во время прекращения занятий Государственной думы, если чрезвычайные обстоятельства вызовут необходимость в такой мере, которая требует обсуждения в порядке законодательном, Совет министров представляет о ней государю императору непосредственно. Мера эта не может, однако, вносить изменений ни в Основные государственные законы, ни в учреждения Государственного совета и Государственной думы, ни в постановления о выборах в совет или думу». Действие такой меры прекращается, если соответствующий принятой мере законопроект не примут Государственная дума или Государственный совет. Эта статья Основных законов вызвала значительные споры. Предлагалось допустить издание чрезвычайных указов лишь между сессиями (в то время как формулировка «во время прекращения занятий» позволяла использовать эту статью и во время кратковременных перерывов во время сессии), однако совещание статс-секретарей государственной канцелярии сняло это положение.
Правительство использовало предусмотренный ею порядок для реализации своей программы, не обращая внимание на чрезвычайность предпринимаемых мер. Ряд указов: об аграрной реформе, об отмене ряда сословных ограничений для крестьян, по вероисповедным вопросам и другие – значительно изменили правовую систему империи. Имелись и действительно чрезвычайные указы, например, положение о военно-полевых судах. Таким образом, получилось, что вотум законодательной палаты не влечет за собой никаких последствий, а 87-ю статью, созданную для чрезвычайных обстоятельств, правительство может применять в любой момент по своему усмотрению. Такая трактовка Основных государственных законов в той ситуации вызвала возмущение и либералов, не согласных с игнорированием прав законодательных палат, и правых, недовольных действиями правительства против правого большинства Государственного совета. Обе законодательные палаты предъявили запросы председателю Совета министров о поднесении им императору проекта указа и значительным большинством голосов признали его объяснение неудовлетворительным. Статья 87 была применена лишь дважды в 1913 г. для временной отмены пошлин на импорт нефти.
После вступления России в первую мировую войну право издания чрезвычайных постановлений начали применять весьма активно. Причиной этого была необходимость резко ускорить законодательный процесс в чрезвычайной ситуации. Злоупотребление этой статьей вызвало резкую критику Государственной думы.
Указом царя «О мерах к укреплению единства в деятельности министров и главных управлений» было образовано первое в истории России правительство – Совет министров. Ему передавалась часть функций Комитета министров.
Реформированный Совет министров обладал реальной исполнительной властью и в пределах своей компетенции был решающей инстанцией. Он имел стабильный состав. Его возглавлял постоянный председатель, назначавшийся царем. Указ 19 октября наделил председателя Совета министров огромными правами, ставившими его намного выше министров и дававшими ему положение главы правительства.
Нормальное сотрудничество Государственной думы 1 созыва с императорским правительством не сложилось. Основной причиной этого были неумеренные амбиции депутатов. В результате своих непомерных претензий на государственную власть дума первого созыва не интегрировалась в политическую систему империи. После неудачи переговоров о вхождении думских лидеров в правительство и раскола думского большинства император был вынужден распустить 1 думу.
К созыву второй Государственной думы правительство подготовилось значительно лучше и сразу же внесло в нее много законопроектов. В самой думе «происходила борьба двух политических направлений. Одно продолжило традицию первой Государственной думы. Другое, поняв, что этот революционный путь безнадежен, стремилось держаться исключительно законного пути и в рамках его достигать всего, что было возможно. С каждым днем существования думы победа сторонников конституционного пути определялась все очевиднее, пока думу неожиданно не распустили».
Вторая дума отказалась от вотума недоверия и обструкции министрам. Несмотря на корректные отношения императорского правительства и Государственной думы второго созыва, их длительное сосуществование было проблематичным. Между ними имелись непримиримые разногласия по проблемам аграрной реформы и борьбы с революционным движением. Императорское правительство сочло необходимым распустить Государственную думу и грубым нарушением Основных государственных законов изменить закон о выборах в Государственную думу, чтобы создать в ней проправительственное большинство.
Третья Государственная дума интегрировалась в политическую систему Российской империи, которая была немыслима без народного представительства. Проекты ограничения прав или упразднения Государственной думы были сняты с повестки дня. Когда впоследствии Николай II высказывался в пользу превращения законодательных палат в законосовещательные, почти все министры, среди которых было достаточно реакционеров, своего государя не поддержали.
Четвертая Государственная дума была настроена более оппозиционно в связи с тем что правительство под давлением помещичьего лобби, весьма влиятельного в окружении императора, в Государственном совете отказалось от большей части своих реформаторских поисков.
После вступления России в первую мировую войну правительство, осуществляя законодательную власть по 87 статье Основных законов, перестало созывать думу на длительные сессии.
После военных поражений весны-лета 1915 г. популярность императорского правительства сильно упала даже в высших слоях общества. В экономической жизни страны и в снабжении армии важную роль стали играть контролируемые либералами организации, поддерживающие Государственную думу. Дума была популярна в офицерском корпусе. Совокупность этих причин и образование в Государственной думе организованного большинства вызвали резкое увеличение политического значения Государственной думы.
Наконец, о повышении влияния думы говорит тот факт, что ее членов стали назначать в правительство.
Во время февральской революции Государственная дума на короткое время оказалась во главе государства. Совет старейшин думы избрал Временный комитет Государственной думы для водворения порядка в Петрограде и для сношений с учреждениями и лицами во главе с Родзянко. Однако из-за нерешительных действий Временного правительства Совет депутатов сумел воспользоваться плодами чужой победы и установить свой контроль над политикой правительства. Более правая Государственная дума оказалась в такой ситуации не у дел. Предложения сохранить за Временным комитетом думы функции коллегиального главы государства были отклонены.
В октябре 1917 г. под давлением социалистов Временное правительство распустило Государственную думу 4 созыва. В декабре 1917 г. Совет народных комиссаров упразднил канцелярию Государственной думы и канцелярию Временного комитета думы.
Неподконтрольная императору Государственная дума ограничивала «и юридически, и фактически» его власть в законодательных и финансовых вопросах и оказывала некоторое влияние на осуществление исполнительной власти. Поэтому после 1906 г. Российская империя представляла собой конституционную дуалистическую монархию, в которой законодательная власть принадлежала императору и двухпалатному парламенту, высшая исполнительная – императору и совету, высшая судебная – правительствующему сенату.
Переходя к определению государственной формы России в 1906 – 1917 гг., можно заметить, что Россия обладала сегментарной государственной формой, которая предполагает определенное разделение ролей между различными государственными институтами при осуществлении политической власти, но при отсутствии системы сдержек и противовесов и доминировании одного из органов власти, жесткой централизации и преобладании авторитарных методов управления при наличии ограниченных демократических свобод и самостоятельного местного самоуправления.